Normenkader als meetlat in rekenkameronderzoek | 31 augustus 2022
Het opstellen van een goed normenkader is een belangrijk element in rekenkameronderzoek, maar waarom? De Gemeentewet stelt op grond van artikel 182 dat een rekenkamer de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid onderzoekt van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. Rekenkameronderzoek toetst of beleid aan de normen voldoet, waarbij een normenkader in het onderzoek centraal staat. Het normenkader zorgt voor sturing in de uitvoering van het onderzoek om uiteindelijk een oordeel te kunnen geven over de praktijk.
In deze blog gaat onze collega Janneke dieper in op het belang van een normenkader en hoe een dergelijk kader tot stand komt.
De functie van een normenkader
Het opstellen van een normenkader vindt plaats na het vooronderzoek en de ontwikkeling van het onderzoeksopzet. Het normenkader zorgt voor sturing omdat de andere onderdelen van het rekenkameronderzoek (bevindingen, analyse, conclusies en aanbevelingen) naadloos moeten aansluiten op het opgestelde en/of geldende normenkader. Een goed normenkader schept duidelijkheid over de normen waaraan beleid dient te voldoen en daarmee op welke aspecten het onderzoek focust, met als gevolg dat het onderzoek effectiever verloopt. De onderzoekers maken namelijk bewuste keuzes bij het opstellen van de normen over wat wel en niet belangrijk is en waar het beleid aan moet voldoen. Dit zorgt ervoor dat er afbakening plaatsvindt en helder is wat de onderzoekers onderzoeken.
Het is afhankelijk van het soort onderzoek of een normenkader van nut is. Zo is een normenkader bij een beschrijvend of verkennend onderzoek bijvoorbeeld geen gebruikelijk onderdeel van het onderzoek. Indien het gaat om een onderzoek waar gevraagd wordt om een oordeel, zoals een rekenkameronderzoek, dient een normenkader als meetlat waarlangs onderzoekers oordelen. Omdat een normenkader een uitwerking is van eisen die gesteld worden aan (doelmatig, rechtmatig en/of doeltreffend) beleid, dient een normenkader als geschikt meetlat in rekenkameronderzoek.
De totstandkoming van een normenkader
Een belangrijk deel van het opstellen van het normenkader is inzicht verschaffen in waar de normen vandaan komen. Het normenkader wordt vaak door de onderzoekers opgesteld als onderdeel van het onderzoeksproces. Unravelling stelt een normenkader op die aansluit bij de geformuleerde deelvragen van het onderzoek. Over het algemeen formuleren we bij iedere deelvraag een of meerdere normen, zodat duidelijk is wat per deelvraag wordt onderzocht. Vaak vergt dat in eerste instantie wat zoekwerk voor de onderzoekers omdat de normen niet duidelijk in het gemeentebeleid zijn geformuleerd en daaruit afgeleid kunnen worden. Ook zijn de doelen vaak niet meetbaar (SMART) geformuleerd. De onderzoekers dienen daarom in andere stukken op zoek te gaan naar (bruikbare) normen.
Een normenkader voor rekenkameronderzoek komt normaliter tot stand door het bestuderen van wet- en regelgeving, beleidsdocumenten, wetenschappelijke vakliteratuur of door professionele inzichten. Indien normen niet kunnen worden afgeleid uit voorgenoemde bronnen kunnen normen worden opgesteld aan de hand van jurisprudentie, criteria uit een wetenschappelijke of een beleidsmatige theorie, of als dat laatste niet helder geformuleerd is, door het reconstrueren van een beleidstheorie. Van belang is dat het normenkader actueel is en, in het geval van nieuwe wet- en regelgeving, daarop aangepast wordt.
Betrekken ambtelijke organisatie
Voor het in kaart brengen van de zwakke punten in het normenkader, kan het zinvol zijn om de ambtelijke organisatie te betrekken bij het opstellen van het normenkader. Dat kan bijvoorbeeld door te spreken met vakspecialisten, ambtenaren, college- en/of raadsleden. Ten eerste krijgen de onderzoekers op deze manier informatie over het onderzoeksonderwerp. In het begin van het onderzoek ontstaat dan al meer duidelijkheid over de eventuele zwaktes binnen het beleid, zoals knelpunten in de uitvoering van het beleid in de praktijk of kennisverschillen. Dit helpt bij het bepalen van de richting van het onderzoek en zorgt ervoor dat het normenkader wordt verbeterd.
Ten tweede kan het spreken van betrokkenen uit de ambtelijke organisatie (meer) draagvlak voor het onderzoek creëren. Uiteindelijk is het doel van de onderzoekers dat het onderzoek niet in de la beland, maar leidt tot verbetering van het beleid. Om dit te bereiken is het van belang dat de conclusies en aanbevelingen van het rekenkameronderzoek door de ambtelijke organisatie worden herkend en geaccepteerd.
Tot slot stelt het betrekken van de ambtelijke organisatie de betrokkenen in de gelegenheid om (kritische) kanttekeningen te plaatsen bij het onderzoek. Dat geeft de onderzoekers een beeld van waar gevoeligheden liggen en waar mogelijk tijdens of na het onderzoek (nog meer) vragen en/of opmerkingen over kunnen komen. Aanvullend is dit nuttige informatie voor de onderzoekers om in hun achterhoofd te houden om hierop in te kunnen gaan bij het formuleren van bevindingen, analyses en aanbevelingen om meer draagvlak te creëren.
Een goed normenkader loont
Kortom, het normenkader in rekenkameronderzoek zorgt voor sturing en fungeert als een meetlat. Aan de hand van het normenkader kan het beleid effectief worden getoetst. Dit voorkomt dat het onderzoek onsamenhangend is en meer tijd kost dan noodzakelijk. Daarbij kan het verstandig zijn om de ambtelijke organisatie te betrekken bij de totstandkoming van het normenkader. Dat vergroot het draagvlak voor het onderzoek en verkleint de kans dat het onderzoek in de la belandt. Besteed als onderzoekers dus voldoende tijd en energie aan het opstellen van een normenkader.
Deze blog is geschreven door Janneke Wijkmans. Meer weten over het betrekken van burgers bij lokale rekenkamers? Neem dan contact op met haar of met Shauni Drost.