De economische crisis bracht veel gemeenten in grote financiële problemen, mede dankzij forse verliesnemingen in de grondexploitatie. In deze korte meta-analyse worden de bevindingen van zes rekenkameronderzoeken naast elkaar gelegd en op hoofdlijnen vergeleken.

Cijfers liegen niet

Grondexploitatie was jaren een betrouwbare inkomstenbron voor Nederlandse gemeenten. De economische crisis bracht daar 10 jaar geleden verandering in. Er werden forse verliezen geleden en gemeenten kwamen erdoor in grote financiële problemen. Deloitte rekende in 2016 uit dat gemeenten sinds 2009 ruim € 3 miljard verlies hebben geleden door afwaarderingen in de grondexploitatie. Mede dankzij deze verliezen daalde de totale reserve van Nederlandse gemeenten met € 1,1 miljard.

Hoewel in 2017 nog altijd 1 op de 3 gemeenten te maken heeft met tekorten in de grondexploitatie (gemiddeld € 0,8 miljoen per gemeente), lijkt het ergste achter de rug. Door de aantrekkende woningmarkt en een groeiende economie durven gemeenten weer voorzichtig actief grondbeleid te voeren. Dit houdt in dat ze actief grond aankopen, ontwikkelen en (het liefst met winst) weer verkopen. Vorig jaar lag het totale saldo van grondexploitatie door Nederlandse gemeenten boven de € 1 miljard, zelfs hoger dan voor de crisis. Toch lijkt er wel iets te zijn veranderd. Werd er in 2010 nog ter waarde van zo’n € 850 miljoen aan grond aangekocht door gemeenten, in 2017 is dit gedaald tot ‘slechts’ € 147 miljoen; het laagste niveau in tien jaar tijd.

Gemeenten zijn voorzichtiger geworden en proberen de verliezen uit de crisistijd goed te maken. Maar welke conclusies werden er destijds getrokken in de verschillende rekenkamerrapporten die over dit thema verschenen? Voor deze korte meta-analyse zijn rekenkamerrapporten van zes verschillende gemeenten bestudeerd en vergeleken. Dit zijn in willekeurige volgorde: de gemeente Rotterdam (rapport gepubliceerd in 2012), Deventer (2013), Dordrecht (2013), Apeldoorn (2012), Dalfsen (2013) en Boxtel (2015). Al deze onderzoeken richten zich op de informatievoorziening, risicobeheer en sturing van het grondbedrijf van de gemeente. Op één na zijn het allemaal case studies, waarbij aan de hand van casussen het grondbeleid wordt ontrafeld en beoordeeld.

Meest voorkomende bevindingen

De conclusies van deze onderzoeken vertonen een aantal overeenkomsten, waaronder:

• Planoptimisme: Te hoge verwachtingen over de opbrengsten;
• Onvoldoende aandacht voor risico’s en risicobeheersing;
• Berekening weerstandscapaciteit onvolledig;
• Informatievoorziening richting de raad onvoldoende;
• Geen actualisatie van benodigde kader- en beleidsnota’s;

Uiteraard biedt een korte analyse als deze geen conclusies die voor alle gemeenten geldend zijn. Daarbij moet ook in acht worden genomen dat de onderzoeken ten tijde van de crisis zijn uitgevoerd en gericht waren op het blootleggen van de zwakke kanten van beleid. Deze korte analyse van zes rapporten laat zien dat er bij diverse gemeenten op grote lijnen dezelfde constateringen zijn gedaan bij onderzoek naar het grondbeleid. De verwachting waren onrealistisch hoog, er was onvoldoende aandacht voor de risico’s en mede door gebrekkige informatievoorziening schoot de controle tekort. De waarde van grond is altijd gebaseerd op schattingen en wordt beïnvloed door diverse factoren, zoals inflatie, prijsschommelingen en rente. Gemeenten nemen daardoor altijd een zeker risico bij de exploitatie van grond. Of er daadwerkelijk is geleerd van de vele (rekenkamer)onderzoeken naar dit thema moet de toekomst gaan uitwijzen.

In al deze onderzoeken wordt gesproken van zogenaamd ‘planoptimisme’, één van de belangrijkste oorzaken van de financiële misère. De gemeenten verwierven en ontwikkelden op grote schaal grond en hadden hoge verwachtingen van de toekomstige opbrengsten. Er ontstond een discrepantie tussen de  ramingen en de daadwerkelijke opbrengsten van de exploitatie. Tegelijkertijd was er volgens deze onderzoeken onvoldoende aandacht voor de risico’s. De berekening van de weerstandscapaciteit gaf bij deze gemeenten een vertekend beeld van de aanwezige risico’s in het grondbedrijf. Daarnaast blijkt uit deze onderzoeken dat de informatievoorziening richting gemeenteraad onvoldoende was voor zijn kaderstellende en controlerende taken. De oorzaak hiervan ligt onder andere bij onvolledige of niet tijdig aangeleverde informatie. Bovendien bleken de benodigde beleids- en kadernota’s vaak niet geactualiseerd en/of geëvalueerd. Daarnaast was er bij deze gemeenten geen eenduidig risicosysteem waardoor risico’s binnen de organisatie wisselend gewaardeerd en beoordeeld werden. Dit alles zorgde ervoor dat de raad onvoldoende zicht had op de risico’s en hier ook beperkt op kon sturen.

---

Bronnen:

• Korthals Altes, W. (2018). Financiële gegevens bouwgrondexploitaties: Financiële gegevens bouwgrondexploitatie gemeenten tot en met 4e kwartaal 2017 (2e plaatsing). Delft: OTB-Onderzoek voor de gebouwde omgeving. Faculteit Bouwkunde, TU Delft;
• Binnenlands Bestuur (2015) Grond, geld en gemeenten: De betekenis en gevolgen van de gemeentelijke grondexploitaties voor de bestuurlijke en financiële verhoudingen, Binnelands Bestuur, juli 2015;
• Deloitte (2017) Gemeentelijke grondposities gehalveerd; data analyse grondposities gemeenten, ©2017 Deloitte The Netherlands;
• Rekenkamer Rotterdam (2012) Grond voor exploitatie: Onderzoek naar grondexploitatie in tijden van crisis, September 2012, Rotterdam;
• Rekenkamercommissie Deventer (2013) Risico’s beheerst? Onderzoek naar risicomanagement van grondexploitaties, Deventer, december 2013;
• Rekenkamercommissie Dordrecht (2013) Achter grond; Een onderzoek naar de informatievoorziening rondom grondbeleid en grondexploitatie, Dordrecht, 2013
• Gemeente Apeldoorn (2012) De grond wordt duur betaald: Raadsonderzoek naar het grondbedrijf in de gemeente Apeldoorn, Apeldoorn, 2012
• Gemeente Dalfsen (2013) Onderzoek naar de (financiële) beheersing van de grondexploitatie van de gemeente Dalfsen, Dalfsen, december 2013;
• Rekenkamercommissie gemeente Boxtel (2015) Sturing grondbeleid Boxtel, juli 2015.