Heeft de decentrale rekenkamer een taak op het vlak van integriteitsonderzoek? | 12 januari 2023

Decentrale rekenkamers hebben de wettelijke taak om onderzoek uit te voeren naar het door gemeenten (en waterschappen en provincies) gevoerde bestuur. Hebben ze daarnaast ook de (wettelijke) taak om integriteitsonderzoek uit te voeren? En wat zijn voor- en tegenargumenten voor het uitvoeren van integriteitsonderzoek door decentrale rekenkamers? In deze blog van collega Martijn lees je er meer over.

Wettelijke taak decentrale rekenkamers

Met de recent vastgestelde Wet versterking decentrale rekenkamers wil de regering ervoor zorgen dat de rekenkamer een belangrijk en onmisbaar onderdeel wordt van het gemeentebestuur en toegevoegde waarde biedt voor de democratische controle en verantwoording. De wetswijziging positioneert de rekenkamer duidelijk als onafhankelijk orgaan en versterkt daarmee de positie van de rekenkamer als onderzoeksinstituut. Wat ongewijzigd blijft is dat de rekenkamer onderzoek doet naar doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid.

Bij onderzoek naar specifieke cases op het vlak van aanbestedingen of subsidies, kan de rekenkamer op integriteitskwesties stuiten. Ook kan het zo zijn dat de rekenkamer wordt gewezen op een (mogelijke) integriteitskwestie en de vraag krijgt om dat te onderzoeken. Rekenkamers hebben echter geen specifieke wettelijke taak in het onderzoeken van integriteit en integriteitskwesties. Het feit dat een rekenkamer soms zelf een integriteitskwestie tegenkomt of een verzoek van de raad om integriteitsonderzoek ontvangt, roept de vraag op of de rekenkamer integriteit en integriteitskwesties zou moeten onderzoeken. We verkennen dit aan de hand van enkele argumenten vóór en argumenten tegen integriteitsonderzoek door de rekenkamer.

Argumenten vóór integriteitsonderzoek door de rekenkamer

Integriteitsonderzoek ligt (soms) in het verlengde van rekenkameronderzoek. Bij het uitvoeren van rekenkameronderzoek stuiten rekenkamers nu al op uitvoeringspraktijken die strijdig zijn met wet- en regelgeving. In een dergelijk geval zullen rekenkamers de toetsing van deze uitvoeringspraktijken meenemen als onderdeel van hun wettelijke taak.
Een rekenkamer is met zijn rol als onafhankelijk onderzoeksorgaan gepositioneerd om integriteitsonderzoek te kunnen uitvoeren. Net als voor rekenkameronderzoek is ook voor integriteitsonderzoek geborgde onafhankelijkheid en objectiviteit van belang. Het gaat om in beide onderzoeksvelden om het onderzoeken van (bewezen) feiten en omstandigheden, waarna deze naast een normatief kader worden gelegd om zo tot een objectief oordeel te komen. Het is ook niet goed voorstelbaar dat de twee onderzoeksvelden conflicteren, aangezien het uiteindelijke doel bij beiden het (verder) verbeteren van het openbaar bestuur is.
Bij veel gemeenten ontbreekt nu een (onafhankelijk) integriteitsonderzoeksorgaan. Integriteitskwesties worden nu veelal opgepakt door een tijdelijk ingestelde onafhankelijke commissie (van wijzen) of een (commercieel) onderzoeksbureau. Na het onderzoek wordt de tijdelijke commissie ontbonden en gaat het onderzoeksbureau een volgend onderzoek. Door het ontbreken van een vast integriteitsonderzoeksorgaan is kennisoverdracht en -borging voor de gemeentelijke organisatie niet geregeld. Dit in tegenstelling tot een gemeentelijke rekenkamer die in de loop der jaren kennis vergaart over het functioneren van de gemeente.
Door integriteitsonderzoek bij de rekenkamer onder te brengen, wordt voorkomen dat er een extra onderzoeksorgaan ontstaat. De toenemende aandacht voor integriteit zou kunnen uitlopen op het instellen van een extra onderzoeksorgaan voor integriteitskwesties, naast de accountant, de rekenkamer, de auditcommissie et cetera. Ieder onderzoeksorgaan heeft – zeker vanwege de eigen onafhankelijkheid – als vanzelf behoefte aan een eigen onderzoeksorganisatie inclusief secretariële ondersteuning en een fysieke en digitale kantoorinfrastructuur. Kortom, er is een efficiencyargument om onderzoeksvelden waar mogelijk te bundelen.

Argumenten tegen integriteitsonderzoek door de rekenkamer

Integriteitsonderzoek is geen wettelijke taak van de rekenkamer. Een rekenkamer heeft de wettelijke taak de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur te onderzoeken. In het recente wetswijzigingstraject is het functioneren van de rekenkamer uitgebreid belicht en zijn de beoogde aanpassingen getoetst. Maar noch de wetgever, noch geraadpleegde betrokkenen hebben de noodzaak gevoeld om het toetsen van integriteit toe te voegen aan de wettelijke taken van de rekenkamer.
De burgemeester heeft de wettelijke taak de bestuurlijke integriteit van de gemeente te bevorderen. De burgemeester is op grond van de Gemeentewet daarmee niet verantwoordelijk voor de bestuurlijke integriteit binnen een gemeente, maar uitsluitend voor het proces om de bestuurlijke integriteit te regelen. In de Provinciewet is daarnaast vastgelegd dat de Commissaris van de Koning (CvdK) de verantwoordelijkheid heeft om de bestuurlijke integriteit binnen de provincie te bevorderen. De CvdK doet dit door te adviseren en te bemiddelen bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen in een gemeente en door op te treden wanneer de bestuurlijke integriteit van een gemeente in het geding dreigt te raken. De verantwoordelijkheid voor het desgewenst (laten) onderzoeken van bestuurlijke integriteit is daarmee belegd.
De rekenkamer is kwetsbaar. Hoewel de meeste decentrale rekenkamers al meer dan 15 jaar bestaan, hebben meerdere rekenkamers nog steeds te maken met discussie over hun taken, onderzoeksbevoegdheden en budget. Om onnodige discussie te voorkomen is het te overwegen om de focus van de rekenkamer zo scherp en zuiver als mogelijk te houden.
Integriteitsonderzoek vraagt andere competenties dan rekenkameronderzoek. Bij de argumenten vóór integriteitsonderzoek door de rekenkamer is aangestipt dat er overeenkomsten zijn tussen rekenkameronderzoek en integriteitsonderzoek. Toch vraagt integriteitsonderzoek om andere competenties. Waar rekenkameronderzoekers zich ‘koel’ kunnen richten op hoe de feitelijke uitvoering zich verhoudt tot beleid en wet- en regelgeving, hebben integriteitsonderzoekers meer oog voor de menselijke kant. Het beoordelen of gedragingen passen binnen sociale conventies of ethische regels, is ingewikkeld. Alleen als een gedraging een overduidelijke schending van een sociale conventie, van een ethische regel, is het oordeel relatief eenvoudig. Zeker als er daarbij ook sprake is van een overtreding van een richtlijn of van wet- en regelgeving is. Het probleem is dat integriteitskwesties zich veelal voordoen in het grijze gebied; daar waar het onduidelijk is of een gedraging nu wel of niet door de beugel kan. Het gaat dan om ongewenst gedrag, dat mogelijk niet zonder meer ook al grensoverschrijdend. Dan is een zorgvuldige weging van de gedragingen, de omstandigheden, de gevolgen en de intenties van belang. Het vraagt kortom om een meer mensgerichte dan zaakgerichte blik van de onderzoeker. Daarin verschilt integriteitsonderzoek van rekenkameronderzoek.

Conclusie

De argumenten voor en tegen overziend, valt op dat er vooral praktische argumenten zijn om integriteitsonderzoek onder te brengen bij een rekenkamer. Er zijn met name fundamentele en inhoudelijke argumenten om dat juist niet te doen. Dat leidt tot de conclusie om de verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken zuiver te houden en integriteitsonderzoek geen onderdeel te laten zijn van de bevoegdheid van de rekenkamer. Tegelijk is er ook behoefte aan een onafhankelijk integriteitsonderzoeksorgaan. Het is niet reëel te verwachten dat iedere gemeente zelf een dergelijk orgaan inricht. De recent (weer) geuite gedachte van een centraal onderzoeksbureau voor integriteitsschendingen in de publieke sector is daarom zeker interessant.

Deze blog is geschreven door Martijn Mussche. Meer weten over de wettelijke taak van decentrale rekenkamers en integriteitsonderzoek? Neem dan contact op met hem of met Shauni Drost.