Nieuws

Onderzoek effecten corona Delft: film met resultaten | 30 nov 2021

Voor het rekenkameronderzoek naar de effecten van de coronacrisis voor de gemeente Delft heeft Unravelling een filmpje gemaakt waarin de belangrijkste onderzoeksresultaten naar voren komen. Daarnaast laten we inwoners en lokale ondernemers aan het woord.

Een ondernemer zei bijvoorbeeld: ”We hebben een winkel en een lunchroom. De winkel hebben we open kunnen houden, en daar zijn we brood gaan maken. […] Tot onze verrassing kwamen mensen dat ook nog allemaal halen.”

Een van de inwoners zei: ”Ik heb geprobeerd om thuis te sporten. Dat ging in de eerste golf redelijk goed, maar bij de tweede lockdown ging de motivatie naar beneden.”

Bekijk het filmpje hieronder!

Uitstel behandeling Wet versterking decentrale rekenkamers | 15 nov 2021

De Tweede Kamer heeft de behandeling van het wetsvoorstel uitgesteld

De plenaire behandeling van het wetsvoorstel Versterking decentrale rekenkamers (35298) door de Tweede Kamer stond geagendeerd voor deze week. Het wetsvoorstel is ingediend op 4 oktober 2019. Behandeling door de Tweede Kamer was eerder al gepland in april en september van dit jaar en was daarna doorgeschoven naar november 2021. Het blijkt dat er weer gekozen is voor uitstel van de behandeling.

Tweede Kamer (tijdelijke huisvesting)

Navraag bij de Commissie Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer leert dat het uitstel te maken heeft met de drukke vergaderagenda van de Tweede Kamer. De diverse debatten over corona nemen tijd in beslag. Ook de verbouwing en tijdelijke huisvesting van de Tweede Kamer werkte belemmerend. Het uitstel heeft geen inhoudelijke achtergrond en ook de demissionaire status van het Kabinet speelt geen rol in het uitstel. Als het goed is vindt de behandeling nu plaats in de week van 10 januari 2022.

Slapende rekenkamers: een weg naar activering? | 12 aug 2021

Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ziet een rekenkamer als ‘slapend’ wanneer er (bijna) geen onderzoek wordt gedaan, het budget (zo goed als) nul is, er geen rekenkamerleden zijn benoemd of bij een combinatie van deze factoren. Het percentage gemeenten met een actieve rekenkamer ligt al jaren rond de 90 procent en ook het aantal gemeenten zonder een rekenkamer of met een slapende rekenkamer lijkt vrij stabiel te blijven. Volgens de meest recente cijfers waren er in 2019 32 gemeenten zonder een actieve rekenkamer, en 323 met een actieve rekenkamer. De gemeenten met slapende rekenkamers voldoen formeel aan de wet, maar materieel niet. [1] Bovendien is het niet hebben van een actieve rekenkamer zonde voor de betreffende gemeenten: rekenkamers dragen met hun onderzoek immers bij aan versterking van het openbaar bestuur. In dit blog licht Rubin ten Broeke toe hoe het ervoor staat met slapende rekenkamers, en wat mogelijke oplossingen zouden kunnen zijn.

Hoe ‘ontstaat’ een slapende rekenkamer?

Uit onderzoek komen meerdere redenen naar voren voor slapende rekenkamers. Deze redenen zijn door de jaren heen ongeveer gelijk gebleven:

• De raad hecht geen waarde aan een rekenkamer;
• De gemeente is te klein voor het instellen van een effectieve rekenkamer;
• De samenwerking tussen gemeenten is niet goed bevallen;
• Door herindeling moet de rekenkamer een nieuwe start maken.

Tot slot is een gebrekkig budget van de gemeenteraad voor rekenkamers een verklaring voor slapende rekenkamers. Door een gebrekkig budget kunnen rekenkamers geen (of weinig) onderzoek verrichten. Bij een gebrekkig budget ontstaat ook het gevaar dat de gemeenteraad het werk van de rekenkamer minder relevant vindt omdat de rekenkamer maar weinig onderzoek doet. Daarom kan de raad besluiten om nog minder onderzoeksbudget aan de desbetreffende rekenkamer beschikbaar te stellen.

Wet versterking decentrale rekenkamers

Op dit moment ligt er een wetsvoorstel in de Tweede Kamer om de rekenkamerfunctie af te schaffen en de (onderzoeks)bevoegdheden van lokale rekenkamers uit te breiden. Een van de redenen waarom de regering het wetsvoorstel heeft ingediend, is omdat het een impuls zou kunnen geven om slapende rekenkamers te activeren. Zo geven sommige gemeenten in een rapport van de Werkgroep Lokale rekenkamers aan dat zij, met het wetsvoorstel in het vooruitzicht, bezig zijn met een traject om hun rekenkamer te activeren. Andere gemeenten met een slapende rekenkamer geven aan het wetsvoorstel af te wachten alvorens zij beginnen met activering.

Er waren ook kritische geluiden op het wetsvoorstel. Zo is de VNG van mening dat het wetsvoorstel een ‘paardenmiddel’ is en steunt deze daarom niet. De VNG meent dat de wetswijziging zich richt op de ‘uitzonderingen’ (de slapende rekenkamers) maar dat ook de goed functionerende rekenkamers in negatieve zin worden geraakt. Zo moeten ook actieve rekenkamers (mede) bestaande uit raadsleden (rekenkamerfuncties) aanpassingen maken in hun samenstelling. Raadsleden mogen, als het wetsvoorstel door de Tweede Kamer komt, alleen nog als adviseurs deelnemen aan rekenkamers en niet meer als lid. Het verbeteren van de cultuur en kwaliteit van (inactieve) rekenkamers is volgens de VNG niet op te lossen met een structuurwijziging zoals de wetswijziging.

Andere wegen naar activering

De Werkgroep Lokale rekenkamers is door het ministerie van Binnenlandse Zaken in het leven geroepen om rekenkamers te versterken. In een rapport uit 2019 geeft de werkgroep een aantal zinvolle aanbevelingen aan het ministerie van Binnenlandse Zaken om rekenkamers (verder) te versterken. Een aantal van deze aanbevelingen richt zich specifiek op het activeren van slapende rekenkamers:

1. Rol burgemeesters. De werkgroep beveelt aan om ‘de druk bij notoir slapende rekenkamers te vergroten om wakker te worden via de burgemeesters’. De burgemeesters zouden volgens de werkgroep (samen met de griffier) een belangrijke verantwoordelijkheid moeten krijgen om het onderwerp activering van slapende rekenkamers te agenderen.

2. Ondersteuning lokale rekenkamers van (zeer) kleine gemeenten. De randvoorwaarden om rekenkamers goed te laten functioneren in deze gemeenten zijn volgens de werkgroep vaak niet optimaal. De rekenkamers in deze gemeenten zijn daarom op zoek naar een vorm en werkwijze die goed past bij de lokale context waarin de rekenkamer opereert. Volgens de werkgroep zou een gezamenlijke rekenkamer voor deze gemeenten een oplossing kunnen zijn.  

3. Tijdelijke ondersteuning door ervaren rekenkameronderzoekers. Deze onderzoekers kunnen gemeenten helpen die in een traject zitten van het activeren van hun rekenkamer. De onderzoekers kunnen onder meer helpen om eenmalig een onderzoek te doen, bij wijze van ‘voorbeeld en inspiratie’.

Op 28 september 2021 staat een plenair debat in de Tweede Kamer gepland over de Wet versterking decentrale rekenkamers. Als de wet wordt aangenomen, moet deze nog door de Eerste Kamer worden behandeld. Of de wet zal leiden tot minder slapende rekenkamers zullen we dus nog moeten afwachten. In de tussentijd kunnen gemeenten, gemeenteraden en burgemeesters al wel aan de slag met bovengenoemde aanbevelingen om hun slapende rekenkamers wakker te maken.


[1] Slapende rekenkamers voldoen formeel aan de wet omdat zij door de raad zijn ingesteld. Materieel voldoen deze rekenkamers niet aan de wet omdat er geen (of minimaal) budget is voor onderzoek.

De Wet bescherming Klokkenluiders in aantocht | 5 aug 2021

Voor 17 december 2021 moeten alle EU-lidstaten de nieuwe EU-richtlijn 2019/1937 hebben geïmplementeerd in hun nationale wetgeving. De richtlijn beoogt een minimum beschermingsniveau te bieden en de positie van klokkenluiders te versterken. Nederland heeft al enige mate van bescherming geregeld in de Wet Huis voor Klokkenluiders, maar veel EU-landen hebben nationaal nog weinig of zelfs geen (wettelijke) bescherming geregeld voor klokkenluiders. Doel van het realiseren van een hoger beschermingsniveau is dat inbreuken op het Unierecht (eerder) worden gemeld.

Onlangs heeft de ministerraad ingestemd met een wetsvoorstel dat de huidige Wet Huis voor Klokkenluiders wijzigt en ook een nieuwe naam geeft: Wet bescherming klokkenluiders. In onze ogen een naam die meer in lijn is met doel en strekking van de wet. Het wetsvoorstel introduceert verder een aantal nieuwe regels met betrekking tot klokkenluiden en brengt meer verplichtingen voor werkgevers met zich mee.

Het parlement moet eerst nog instemmen met het wetsvoorstel. Dat het een complex veld betreft, is terug te zien in de (pogingen tot het creëren van) wetgeving ter bescherming van klokkenluiders. Verschillende partijen zijn dan ook kritisch over het voorstel. Zo is er reeds kritiek geuit door onder meer Transparency International Nederland (TI-NL) en het Huis voor Klokkenluiders. Volgens TI-NL is het een complex wetsvoorstel waarvan het maar de vraag is of de bescherming van klokkenluiders hiermee vooruit gaat.

Een aantal belangrijke elementen uit het wetsvoorstel licht Shauni Drost toe in deze blog.

Persoonlijk toepassingsgebied

Allereerst wordt het ‘’persoonlijk toepassingsgebied’’ – de kring van beschermde personen – uitgebreid. De personen zullen een werkverband moeten hebben met de organisatie. Zo worden personen beschermd die in het kader van hun werkzaamheden in aanraking komen met inbreuken op het Unierecht en die inbreuken melden of openbaren, en benadeeld (kunnen) worden door de organisatie aan wie de inbreuk wordt toegeschreven. Het gaat daarbij niet enkel om werknemers en ambtenaren, maar ook om bijvoorbeeld vrijwilligers, stagiairs, zzp’ers, (onder)aannemers, aandeelhouders en sollicitanten. Daarnaast biedt de nieuwe wet bescherming aan degene die een melder bijstaat – denk aan een vertrouwenspersoon en vakbondsvertegenwoordiger – en aan familieleden en collega’s van de melder die ook kunnen worden benadeeld indien er een werkrelatie is met degene tegen wie de melding zich richt.

Intern meldkanaal

De richtlijn verplicht juridische entiteiten in de private sector met vijftig werknemers of meer en alle werkgevers in de publieke sector tot het inrichten van interne meldkanalen en procedures. Hierop gelden enkele uitzonderingen. De richtlijn schrijft voor aan welke specifieke eisen het meldkanaal dient te voldoen. Deze uitgebreidere eisen zijn opgenomen in artikel 1a en 2a van het wetsvoorstel.

Intern melden niet meer verplicht

Een ander belangrijk gevolg van de nieuwe wet is dat klokkenluiders direct kunnen besluiten om de kwestie extern te melden (bij een bevoegde autoriteit) of zelfs openbaar te maken. Het verdient opmerking dat openbaarmaking slechts in enkele gevallen toegestaan is. In ieder geval is intern melden niet meer verplicht. Wel blijkt uit de memorie van toelichting dat (eerst) intern melden wordt aangemoedigd. Dat is het uitgangspunt. Om die reden is het dan ook van belang dat organisaties een open en veilige organisatiecultuur creëren waar er ruimte is voor tegenspraak, zodat misstanden (snel) kunnen worden opgelost en wellicht zelfs kunnen worden voorkomen.

Benadelingsverbod en de omgekeerde bewijslast

Ter bescherming van klokkenluiders is er reeds een benadelingsverbod opgenomen in het Burgerlijk Wetboek, de Politiewet 2012 en de Wet ambtenaren defensie.[1] Het verbod op benadeling betreft maatregelen en handelingen die in de arbeidsrelationele sfeer nadelig of schadelijk zijn voor de melder (of andere personen die tot de ’kring van beschermden’ horen). Voorbeelden van benadeling zijn schorsing en ontslag, maar ook degradatie, het onthouden van bevordering, overdracht van taken, loonsverlaging of verandering van locatie van de arbeidsplaats. Daarnaast kunnen bijvoorbeeld ook dwang en intimidatie een vorm van benadeling zijn.  

Maar de nieuwe wet biedt meer bescherming. Zo wordt de (rechts)positie van klokkenluiders verstevigd doordat de bewijslast in het kader van het benadelingsverbod wordt omgekeerd. Indien er dus sprake is van een (dreiging met of poging tot een) vorm van benadeling tegen de ‘’melder’’ ligt de bewijslast dus niet meer bij de klokkenluider maar bij de werkgever. De omgekeerde bewijslast houdt dan ook in dat er een verband wordt aangenomen tussen de benadeling en de gedane melding, en het is aan de werkgever om te bewijzen dat de benadeling niet het gevolg is van de melding. Wanneer er sprake is van voldoende bewijs om aan te tonen dat de benadeling geen verband houdt met de melding, is niet duidelijk. De praktijk zal het uitwijzen. In ieder geval betekent de omgekeerde bewijslast een versterking van de (rechts)positie van de melder. Dit is een goede zaak omdat een klokkenluider – vaak (voormalig) werknemer – in veel gevallen ‘’alleen’’ opbokst tegen de ‘’grote’’ werkgever.

Materieel toepassingsgebied: een ‘maatschappelijk’ belang

Iets dat niet wijzigt is het vereiste ‘maatschappelijke’ belang. Toch bestaat er in de praktijk een hoop discussie over het begrip, hetgeen voldoende reden is om er kort bij stil te staan. Wil er namelijk sprake zijn van een misstand in de zin van de (huidige) Wet Huis voor Klokkenluiders, dan zal de vermoede misstand een maatschappelijk belang moeten hebben. Maar wanneer is er sprake van een maatschappelijk belang? In ieder geval moet er sprake zijn van een of meer van de volgende situaties: overtreding van de wet, gevaar voor de volksgezondheid, gevaar voor de veiligheid van personen, gevaar voor de aantasting van het milieu of gevaar voor het goed functioneren van de organisatie als gevolg van onbehoorlijk handelen of nalaten. Daarnaast geeft het Huis voor Klokkenluiders aan dat het kan inhouden ‘’dat de vermoede misstand meerdere mensen aangaat, een structureel karakter en ernstige gevolgen heeft’’. Maar ook al deze situaties en voorbeelden leiden tot vragen. Een ding is zeker: het begrip ‘maatschappelijk belang’ moet verder worden uitgekristalliseerd.

TI-NL stelt voor om het vereiste van het ‘maatschappelijk belang’ te schrappen en er een niet uitputtende definitie van te maken. Derhalve zouden melders minder snel ontmoedigd raken om een kwestie aan de kaak te stellen, en zou de definitie bijdragen aan een organisatiecultuur waarin ‘’het melden en bespreken van zaken die ‘niet lopen’ gewoon is’’. Met het oog op de bevoegdheid van het Huis voor Klokkenluiders om een onderzoek in te stellen – welke een tamelijk zware (overheids)interventie op een onderneming of instelling behelst[2] – lijkt het mij juist om het vereiste van ’maatschappelijk’ belang te behouden. Daarnaast is het mijns inziens – ook gezien het uitgangspunt van intern melden – passend dat integriteitsproblemen en/of misstanden die geen uitstraling of effect hebben buiten de onderneming of instelling (en in die zin dus geen maatschappelijk belang raken) zo veel als mogelijk binnen de onderneming worden opgelost.[3]


[1] Zie artikel 7:658c BW, artikel 47, derde lid, van de Politiewet 2012 en de artikelen 12quater, tweede lid, en 12o, vijfde lid, van de Wet ambtenaren defensie.
[2] Een onderzoek door het Huis is een tamelijk zware (overheids)interventie op een onderneming of instelling die zijn rechtvaardiging moet vinden in algemene, door de overheid behartigde belangen, aldus D.V.A. Brouwer en T.A.H.M. van de Laar in ‘Het ‘Huis voor klokkenluiders’ Liever renovatie dan nieuwbouw’, Jaarboek Compliance 2014, p. 237-253.
[3] D.V.A. Brouwer en T.A.H.M. van de Laar, ‘Het ‘Huis voor klokkenluiders’ Liever renovatie dan nieuwbouw’, Jaarboek Compliance 2014, p. 237-253.

Rekenkamer verplicht voor waterschappen | 8 juli 2021

Waterschappen worden verplicht om een rekenkamer in te stellen. De ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Infrastructuur en Waterstaat en Financiën hebben hierover 17 juni 2021 een voorstel ingediend bij de Tweede Kamer.

Waterschapstaken: onder andere waterstand regelen, afvalwaterzuivering en dijkbeheer

Er zijn 21 waterschappen in Nederland. Bij 15 van deze waterschappen is er reeds een rekenkamer(functie) en vindt er ook rekenkameronderzoek plaats, maar dat is – anders dan bij gemeenten en provincies – nog niet wettelijk geborgd. In drie andere waterschappen zijn commissies actief die een meer beperkte taak hebben dan een rekenkamer. In de overige drie waterschappen vindt geen rekenkameronderzoek plaats. Alle waterschappen geven elk jaar in totaal ongeveer drie miljard euro uit. Of dat geld doeltreffend en doelmatig wordt besteed, wordt nu dus nog niet in alle waterschappen onderzocht.

Wat verandert er precies als het voorstel door de Tweede Kamer is?

Alle waterschappen dienen een onafhankelijke rekenkamer in te stellen. Dit kan zelfstandig of in samenwerking met andere waterschappen. Ook krijgen de rekenkamers van waterschappen dezelfde onderzoeksbevoegdheden als de rekenkamers van gemeenten en provincies.

Daarnaast moeten de dagelijkse besturen van gemeenten, provincies en waterschappen – als het voorstel door de Tweede Kamer is – zelf verantwoording afleggen in de jaarrekening over de rechtmatigheid van het gevoerde bestuur. Nu velt een accountant daar nog een oordeel over.

Kritisch geluid

Er zijn ook kritische geluiden op het wetsvoorstel. De Unie van Waterschappen (UvW) schrijft in haar reactie op het wetsvoorstel dat zij de verplichting om een rekenkamer in te stellen bij alle waterschappen te ver vindt gaan. Volgens de UvW gaan (besturen van) waterschappen al op verantwoorde wijze om met de invulling van de rekenkamer(functie); 18 van de 21 waterschappen hebben zonder een wettelijke verplichting een rekenkamer(functie) of een bestuurlijk orgaan met een vergelijkbare rol. De besturen van de overige drie waterschappen zouden zich volgens de UvW voldoende goed bediend vinden door andere organen om zich een beeld te vormen van de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van de beleidsuitvoering.

Het verplichtende karakter van het wetsvoorstel zou er volgens de UvW bovendien voor kunnen zorgen dat er rekenkamers komen die niet aansluiten op de lokale behoefte. Waarom dat het geval zou zijn, geeft de UvW in haar reactie op het wetsvoorstel echter niet aan.

Wettelijke verplichting: noodzakelijk?

Het samenwerkingsverband van rekenkamercommissies bij waterschappen De Waterkring is positief over de verplichte rekenkamer. Waterschappen krijgen door klimaat- en energieopgaven een steeds breder takenpakket. Daarmee wordt ook de functionele bestuurstaak van de algemeen besturen (het hoogste orgaan van een waterschap dat het beleid bepaalt) bij waterschappen steeds verder opgerekt. Waterschappen gaan volgens De Waterkring als regionale waterautoriteit steeds meer taken uitvoeren die vergelijkbaar zijn met provincies en gemeenten.

Het verplicht invoeren van een rekenkamer(functie) kan algemeen besturen helpen bij het uitvoeren van hun (steeds breder wordende) taak. Een rekenkamer(functie) kan zonder vooringenomenheid een oordeel vellen over het beleid van waterschappen en de uitvoering hiervan. Dit oordeel helpt volgens de Waterkring de algemeen besturen van waterschappen in de uitvoering van beleid. Tot slot zorgt het inrichten van een onafhankelijk orgaan zoals een rekenkamer(functie) ervoor dat er beter zicht komt op de besteding van waterschapsbelasting en de doelmatigheid en doeltreffendheid hiervan.

Coronacrisis: effecten en aanpak | 5 jan 2021

Begin 2020 werd duidelijk dat ook Nederland getroffen zou worden door de pandemie als gevolg van het coronavirus. Voor de bestrijding van dit virus verschoven de bevoegdheden van burgemeesters naar de voorzitters van de veiligheidsregio’s. Deze verschuiving in bevoegdheden, in combinatie met het snel moeten handelen vanwege de crisissituatie, leidt ertoe dat het lastig is om overzicht te houden over alle genomen maatregelen op de verschillende niveaus en bijbehorende consequenties.

Het is evident dat de genomen maatregelen in alle gemeenten ingrijpende gevolgen op korte termijn hebben, zowel maatschappelijk als financieel. Daarnaast grijpt de coronacrisis in op het openbaar bestuur, bijvoorbeeld doordat gemeenteraadsvergadering niet als gebruikelijk konden en kunnen plaatsvinden.

Implementatie noodverordeningen en toezicht op naleving gedragsregels

Start rekenkameronderzoeken naar de effecten van de coronacrisis

Eind 2020 zijn we in twee gemeenten gestart met rekenkameronderzoeken naar de effecten van de coronacrisis. Hierin inventariseren we onder meer de besluitvorming rondom de coronacrisis. Daarnaast onderzoeken we de effecten van de coronacrisis op de gemeentefinanciën, het gemeentebeleid en op de inwoners. We hopen uit deze onderzoeken lessen te trekken over wat goed en wat minder goed werkte in de aanpak van de crisis.

Welkom aan boord!| 23 nov 2020

In november zijn twee nieuwe medewerkers gestart bij Unravelling: Miriam Dorigo en Shauni Drost.

Miriam Dorigo & Shauni Drost

Achtergrond

Miriam is socioloog en heeft al vele jaren ervaring als onderzoeker, onder meer op het vlak van leefbaarheid en mobiliteit. Shauni is jurist en heeft daarnaast ook de master Human Geography afgerond. Beiden zijn direct van start gegaan in rekenkameronderzoeken naar evenementenbeleid en naar het veiligheidsbeleid en in een integriteitsonderzoek.

Onderzoek op afstand | 25 mrt 2020

Het is voor iedereen nog even zoeken, maar rekenkameronderzoek hoeft niet stil te staan tijdens de coronacrisis.

De maatregelen om de verspreiding van het coronavirus te verspreiden beïnvloeden het werk van vrijwel iedereen. Ook rekenkamercommissies en rekenkameronderzoekers hebben ermee te maken.

De onderzoekers van Unravelling in gesprek.

Rekenkameronderzoek op afstand

We bouwen nu in snel tempo ervaring op met het doen van onderzoek op afstand. Reeds geplande interviews voeren we nu uit met behulp van Skype. Ook andere videoconferencingoplossingen zoals Zoom zijn mogelijk. Een zakelijk interview verloopt prettig en doelmatig en het heeft echt toegevoegde waarde om elkaar te kunnen zien. Kort gezegd: het werkt prima!

Vergaderen op afstand

Ook vergaderen op afstand kan goed, zo is onze ervaring. Dat kan voor rekenkamercommissies een uitkomst bieden. De rol van de voorzitter is nog wat belangrijker voor het goede verloop van de vergadering (voortgang bewaken, sprekers de beurt geven). Het vraagt een duidelijke agenda en vooraf bestudeerde stukken (net als ook bij reguliere vergaderingen). Een voordeel is dat met wat voorbereiding de vergadering op afstand heel doelmatig kan verlopen. De vergadercyclus kan daarmee in stand blijven, de rekenkamercommissie kan besluiten nemen, onderzoekers kunnen onderzoeken toelichten en het rekenkamerwerk hoeft geen vertraging op te lopen.

Rekenkameronderzoeken grondexploitatie: een korte meta-analyse | 29 juni 2018

Unravelling Rekenkameronderzoeken grondexploitatie

De economische crisis bracht veel gemeenten in grote financiële problemen, mede dankzij forse verliesnemingen in de grondexploitatie. In deze korte meta-analyse worden de bevindingen van zes rekenkameronderzoeken naast elkaar gelegd en op hoofdlijnen vergeleken.

rekenkameronderzoek grondexploitatie Unravelling

Cijfers liegen niet

Grondexploitatie was jaren een betrouwbare inkomstenbron voor Nederlandse gemeenten. De economische crisis bracht daar 10 jaar geleden verandering in. Er werden forse verliezen geleden en gemeenten kwamen erdoor in grote financiële problemen. Deloitte rekende in 2016 uit dat gemeenten sinds 2009 ruim € 3 miljard verlies hebben geleden door afwaarderingen in de grondexploitatie. Mede dankzij deze verliezen daalde de totale reserve van Nederlandse gemeenten met € 1,1 miljard.

Hoewel in 2017 nog altijd 1 op de 3 gemeenten te maken heeft met tekorten in de grondexploitatie (gemiddeld € 0,8 miljoen per gemeente), lijkt het ergste achter de rug. Door de aantrekkende woningmarkt en een groeiende economie durven gemeenten weer voorzichtig actief grondbeleid te voeren. Dit houdt in dat ze actief grond aankopen, ontwikkelen en (het liefst met winst) weer verkopen. Vorig jaar lag het totale saldo van grondexploitatie door Nederlandse gemeenten boven de € 1 miljard, zelfs hoger dan voor de crisis. Toch lijkt er wel iets te zijn veranderd. Werd er in 2010 nog ter waarde van zo’n € 850 miljoen aan grond aangekocht door gemeenten, in 2017 is dit gedaald tot ‘slechts’ € 147 miljoen; het laagste niveau in tien jaar tijd.

Gemeenten zijn voorzichtiger geworden en proberen de verliezen uit de crisistijd goed te maken. Maar welke conclusies werden er destijds getrokken in de verschillende rekenkamerrapporten die over dit thema verschenen? Voor deze korte meta-analyse zijn rekenkamerrapporten van zes verschillende gemeenten bestudeerd en vergeleken. Dit zijn in willekeurige volgorde: de gemeente Rotterdam (rapport gepubliceerd in 2012), Deventer (2013), Dordrecht (2013), Apeldoorn (2012), Dalfsen (2013) en Boxtel (2015). Al deze onderzoeken richten zich op de informatievoorziening, risicobeheer en sturing van het grondbedrijf van de gemeente. Op één na zijn het allemaal case studies, waarbij aan de hand van casussen het grondbeleid wordt ontrafeld en beoordeeld.

Meest voorkomende bevindingen

De conclusies van deze onderzoeken vertonen een aantal overeenkomsten, waaronder:

  • Planoptimisme: Te hoge verwachtingen over de opbrengsten;
  • Onvoldoende aandacht voor risico’s en risicobeheersing;
  • Berekening weerstandscapaciteit onvolledig;
  • Informatievoorziening richting de raad onvoldoende;
  • Geen actualisatie van benodigde kader- en beleidsnota’s;

Uiteraard biedt een korte analyse als deze geen conclusies die voor alle gemeenten geldend zijn. Daarbij moet ook in acht worden genomen dat de onderzoeken ten tijde van de crisis zijn uitgevoerd en gericht waren op het blootleggen van de zwakke kanten van beleid. Deze korte analyse van zes rapporten laat zien dat er bij diverse gemeenten op grote lijnen dezelfde constateringen zijn gedaan bij onderzoek naar het grondbeleid. De verwachting waren onrealistisch hoog, er was onvoldoende aandacht voor de risico’s en mede door gebrekkige informatievoorziening schoot de controle tekort. De waarde van grond is altijd gebaseerd op schattingen en wordt beïnvloed door diverse factoren, zoals inflatie, prijsschommelingen en rente. Gemeenten nemen daardoor altijd een zeker risico bij de exploitatie van grond. Of er daadwerkelijk is geleerd van de vele (rekenkamer)onderzoeken naar dit thema moet de toekomst gaan uitwijzen.

In al deze onderzoeken wordt gesproken van zogenaamd ‘planoptimisme’, één van de belangrijkste oorzaken van de financiële misère. De gemeenten verwierven en ontwikkelden op grote schaal grond en hadden hoge verwachtingen van de toekomstige opbrengsten. Er ontstond een discrepantie tussen de  ramingen en de daadwerkelijke opbrengsten van de exploitatie. Tegelijkertijd was er volgens deze onderzoeken onvoldoende aandacht voor de risico’s. De berekening van de weerstandscapaciteit gaf bij deze gemeenten een vertekend beeld van de aanwezige risico’s in het grondbedrijf. Daarnaast blijkt uit deze onderzoeken dat de informatievoorziening richting gemeenteraad onvoldoende was voor zijn kaderstellende en controlerende taken. De oorzaak hiervan ligt onder andere bij onvolledige of niet tijdig aangeleverde informatie. Bovendien bleken de benodigde beleids- en kadernota’s vaak niet geactualiseerd en/of geëvalueerd. Daarnaast was er bij deze gemeenten geen eenduidig risicosysteem waardoor risico’s binnen de organisatie wisselend gewaardeerd en beoordeeld werden. Dit alles zorgde ervoor dat de raad onvoldoende zicht had op de risico’s en hier ook beperkt op kon sturen.


Bronnen:

  • Korthals Altes, W. (2018). Financiële gegevens bouwgrondexploitaties: Financiële gegevens bouwgrondexploitatie gemeenten tot en met 4e kwartaal 2017 (2e plaatsing). Delft: OTB-Onderzoek voor de gebouwde omgeving. Faculteit Bouwkunde, TU Delft;
  • Binnenlands Bestuur (2015) Grond, geld en gemeenten: De betekenis en gevolgen van de gemeentelijke grondexploitaties voor de bestuurlijke en financiële verhoudingen, Binnelands Bestuur, juli 2015;
  • Deloitte (2017) Gemeentelijke grondposities gehalveerd; data analyse grondposities gemeenten, ©2017 Deloitte The Netherlands;
  • Rekenkamer Rotterdam (2012) Grond voor exploitatie: Onderzoek naar grondexploitatie in tijden van crisis, September 2012, Rotterdam;
  • Rekenkamercommissie Deventer (2013) Risico’s beheerst? Onderzoek naar risicomanagement van grondexploitaties, Deventer, december 2013;
  • Rekenkamercommissie Dordrecht (2013) Achter grond; Een onderzoek naar de informatievoorziening rondom grondbeleid en grondexploitatie, Dordrecht, 2013
  • Gemeente Apeldoorn (2012) De grond wordt duur betaald: Raadsonderzoek naar het grondbedrijf in de gemeente Apeldoorn, Apeldoorn, 2012
  • Gemeente Dalfsen (2013) Onderzoek naar de (financiële) beheersing van de grondexploitatie van de gemeente Dalfsen, Dalfsen, december 2013;
  • Rekenkamercommissie gemeente Boxtel (2015) Sturing grondbeleid Boxtel, juli 2015.