Opinie
Blogserie wettelijke taken gemeentelijke rekenkamers: rechtmatigheid | 19 april 2022
In deze blogserie gaan we in op de wettelijke taak van gemeentelijke rekenkamers. De rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur (art. 182 Gemeentewet). De vorige blog ging over de doelmatigheid van beleid. In deze derde en laatste blog uit de blogserie vertelt Rubin ten Broeke over het doen van onderzoek naar rechtmatigheid van het gevoerde bestuur/beleid. Zo komen vragen aan de orde als: wat houdt rechtmatigheid precies in, en hoe ziet het doen van onderzoek naar rechtmatigheid van beleid eruit?
Rechtmatigheid van (uitvoering) gemeentelijk beleid
Gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan is rechtmatig wanneer de (voorgenomen) handelswijze van de gemeente in overeenstemming is met de voor de gemeente geldende regels en besluiten. Als een gemeente rechtmatig handelt, betekent dit de gemeente in al haar handelingen voldoet aan de van toepassing zijnde wet- en regelgeving zoals raadsbesluiten, de omgevingswet en subsidievoorwaarden.
Een voorbeeld van onrechtmatig handelen door een gemeente is wanneer een gemeente bij het verlenen van subsidie de daarvoor geldende subsidieverordening niet naleeft. Dat kan het geval zijn wanneer een gemeente subsidie verstrekt zonder dat er formeel een subsidiebeschikking is toegekend of wanneer de subsidieaanvraag te laat is ingediend. Een ander voorbeeld van onrechtmatig handelen door een gemeente is wanneer een gemeente een inkoopopdracht aanbesteedt of moet aanbesteden (aanbestedingsplicht) maar de daarvoor geldende richtlijnen voor diensten, werken en leveringen niet naleeft. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer een gemeente bedrijven geen gelijke kans geeft in een aanbesteding.
Aandacht voor rechtmatigheidsonderzoek
Rechtmatigheid krijgt in rekenkamerrapporten weinig aandacht. Uit onderzoek blijkt dat slechts in 11% van de 982 geanalyseerde rekenkamerrapporten expliciet wordt verwezen naar rechtmatigheid. Dat is relatief weinig in vergelijking met de verwijzing naar doeltreffendheid (61% van de rapporten) en doelmatigheid (31% van de rapporten).
Uitvoeren van rechtmatigheidsonderzoek
Voor het uitvoeren van onderzoek naar rechtmatigheid is het normenkader een belangrijk startpunt. Een van de centrale vragen van een onderzoek naar bijvoorbeeld het inkoop- en aanbestedingsbeleid van een gemeente zou kunnen zijn: In hoeverre is de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid rechtmatig? De normen passend bij deze centrale vraag zouden bijvoorbeeld kunnen zijn:
- Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente sluit aan bij de Europese en nationale regelgeving;
- Inkoop en aanbesteding voldoet aan de daarvoor geldende wet- en regelgeving en aan de in de gemeente geldende beleidsregels en procedures;
- Daar waar afwijking van het inkoop- en aanbestedingsbeleid nodig of wenselijk is, volgt de gemeente de daarvoor geldende procedure.
Vervolgens voeren we een documentanalyse uit van relevante informatie. In aanvulling daarop voeren we gesprekken met de inkoopafdeling van de gemeente, andere ambtelijk betrokkenen zoals een juridisch adviseur en de verantwoordelijke wethouder. We analyseren de informatie uit de documenten en de gesprekken, en bepalen op basis daarvan in hoeverre de gemeente aan de normen voldoet.
Als de gemeente aan alle normen voldoet, dan beoordelen we de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid als rechtmatig. Voldoet de gemeente niet (volledig) aan de normen, dan beoordelen we de uitvoering als niet of deels rechtmatig.
Meer weten over het doen van onderzoek naar rechtmatigheid van beleid? Neem dan contact op met Rubin ten Broeke.
Blogserie wettelijke taken gemeentelijke rekenkamers: doelmatigheid | 16 maart 2022
In deze blogserie gaan we in op de wettelijke taak van gemeentelijke rekenkamers. De rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur (art. 182 Gemeentewet). In de vorige blog schreef Miriam Dorigo over onderzoek naar de doeltreffendheid van beleid. In deze tweede blog schrijft Rubin ten Broeke meer over het doen van onderzoek naar doelmatigheid van beleid. Wat houdt doelmatigheid precies in, en hoe ziet het doen van onderzoek naar doelmatigheid van beleid eruit?
Doelmatigheid van gemeentelijk beleid
In rekenkamerrapporten is er relatief minder aandacht voor doelmatigheid dan voor doeltreffendheid. Uit onderzoek blijkt dat in 61% van de 982 geanalyseerde rekenkamerrapporten wordt verwezen naar doeltreffendheid en in 31% van de rapporten naar doelmatigheid. Genoeg reden om onderzoek naar doelmatigheid in deze blog aandacht te geven.
Lokale rekenkamers hebben een belangrijke taak in het ondersteunen van de gemeenteraad in hun kaderstellende en controlerende taak. Het onderzoeken van de doelmatigheid van het gemeentebestuur is een van de kerntaken van de lokale rekenkamer. Een doelmatig beleid betekent dat de bijbehorende (beleids-)doelen met een zo beperkt mogelijke inzet van menskracht en/of middelen worden bereikt. Als beleid doelmatig is, wil dat dus zeggen dat de uitvoering van dit beleid efficiënt is. Daarin verschilt doelmatigheid dus van doeltreffendheid. Bij doeltreffendheid gaat het om de effectiviteit van beleid, bij doelmatigheid om efficiëntie.
Wanneer het beleid doeltreffend is, hoeft dat niet te betekenen dat het beleid óók doelmatig is. Een (fictief) voorbeeld hiervan is een gemeente dat als beleidsdoel heeft om het aantal inwoners met schulden terug te dringen. In haar beleid omschrijft de gemeente dat zij dit wil bereiken door het oprichten van een loket voor inwoners met schulden. Bij het loket kunnen inwoners bijvoorbeeld terecht voor ondersteuning bij het aanvragen van lokale toeslagen, hulp bij administratie en een schuldenmaatje. Het loket blijkt erg goed te werken: een groot deel van de inwoners dat zich meldt bij het loket komt hierdoor uit de schulden. Het beleid van de gemeente is in die zin doeltreffend. Het loket blijkt echter zeer kostbaar en kost de gemeente aanzienlijk meer dan voorzien. Ook in vergelijking met andere gemeenten kost het loket veel middelen. Het beleid is daarmee weinig efficiënt, en niet doelmatig.
Uitvoering doelmatigheidsonderzoek
Maar hoe geven wij uitvoering aan onderzoek naar het thema ‘doelmatigheid’ in onze rekenkameronderzoeken? Zoals Miriam Dorigo in haar blog over doeltreffendheid al aangaf, is het belangrijk om in rekenkameronderzoek te beginnen met het normenkader. Daarin staan de normen waaraan het door het gemeentebestuur gevoerde beleid wordt getoetst. Bij rekenkameronderzoeken waarin we doelmatigheid meenemen, beschrijven we dus normen aan de hand waarvan we het beleid beoordelen op de doelmatigheid. We formuleren deze normen, waar mogelijk, SMART.
Terug naar het hiervoor genoemde voorbeeld van het schuldenloket. Een bijpassende norm zou dan kunnen zijn: ‘De gemeente geeft niet meer uit dan begroot voor de aanpak van schulden (het loket)’ en ‘De kosten van de aanpak van schulden zijn vergelijkbaar met andere gemeenten’.
Door middel van documentstudie en interviews met betrokken personen onderzoeken we in hoeverre de gemeente aan die normen voldoet. Als hieruit blijkt dat de gemeente aan de normen voldoet, kan geconcludeerd worden dat het beleid doelmatig is.
Doelmatigheidsonderzoek: een efficiënt beleid?
Door het uitvoeren van doelmatigheidsonderzoek zorgen we ervoor dat de gemeenteraad zicht krijgt op de gemaakte kosten van de uitvoering van beleid. Het onderzoeken van doelmatigheid is nuttig omdat het antwoord geeft op de vragen wat een bepaald beleid ‘kost’, in hoeverre het beleid efficiënt is en hoe de gemeente haar middelen (nog) beter kan besteden. Rekenkameronderzoek waarin we de doelmatigheid van beleid meenemen, biedt de raad daarmee handvatten om te sturen op de efficiëntie van beleid.
Meer weten over het doen van onderzoek naar doelmatigheid van beleid? Neem dan contact op met Rubin ten Broeke.
Blogserie wettelijke taken gemeentelijke rekenkamers: doeltreffendheid | 23 feb 2022
In deze blogserie gaan we in op de wettelijke taken van gemeentelijke rekenkamers. In deze eerste blog door Miriam Dorigo lees je meer over het doen van onderzoek naar doeltreffendheid van beleid, een van de wettelijke taken van gemeentelijke rekenkamers. Wat houdt doeltreffendheid in, en hoe ziet het doen van onderzoek naar doeltreffendheid van beleid eruit?
De wettelijke taak van de rekenkamer: doeltreffendheid
Sinds 2006 moet iedere gemeente een rekenkamer of rekenkamerfunctie hebben. Dit versterkt het dualisme in de gemeentelijke politiek. Het dualisme bij de lokale overheid is ingevoerd naar voorbeeld van de landelijke overheid en maakt dat ieders rollen en verantwoordelijkheden afgescheiden en duidelijk zijn. Het college van B&W bestuurt en de gemeenteraad controleert en stelt kaders. Door onafhankelijk onderzoek te doen naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gemeentelijk beleid geeft de rekenkamer de raad handvatten om deze taken beter uit te voeren. De rekenkamer levert informatie en inzichten waarmee de raad het college kan controleren en kaders kan stellen.
In deze miniserie bespreken we wat de termen doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid inhouden en hoe Unravelling daar onderzoek naar doet. Onderzoek naar de doeltreffendheid, ofwel effectiviteit van het beleid, is de basis van rekenkameronderzoek. Beleid moet immers eerst bestaan en effectief zijn, voordat het zinvol is om na te gaan of het ook doelmatig of rechtmatig is.
Doeltreffendheid van gemeentelijk beleid
Doeltreffendheid of effectiviteit gaat over de mate waarin een in het beleid gesteld doel behaald wordt. Onderzoek naar doeltreffendheid bestaat uit een aantal stappen. De eerste stap is nagaan of er überhaupt beleid is en of daarin doelen worden gesteld. Helaas zien wij in de praktijk dat dit vaak niet het geval is. Ook kan het beleid verouderd zijn en daarom niet meer aansluiten bij de praktijk. Ten tweede moet worden vastgesteld of de doelen zodanig geformuleerd zijn dat ze haalbaar zijn. Anders gezegd; de doelen moeten SMART zijn, anders kunnen ze nooit behaald worden. SMART staat voor Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden. Ten derde gaan we na of de uitvoering aansluit bij het beleid en de daarin gestelde doelen. Ten slotte onderzoeken we de resultaten van het beleid en of die overeenkomen met de beleidsdoelen. Met andere woorden: of de doelen behaald worden.
Uitvoering van onderzoek naar doeltreffendheid
Een belangrijk onderdeel voordat het eigenlijke onderzoek begint, is het normenkader. Daarin staan de normen waaraan het beleid wordt getoetst om te bepalen of er sprake is van doeltreffendheid. Wij formuleren deze normen waar mogelijk SMART. Het normenkader geeft richting aan het onderzoek doordat het formuleert wat er onder doeltreffend beleid verstaan wordt in de context van het onderwerp van onderzoek en de betreffende gemeente. Alleen als de normen SMART-geformuleerd zijn, kunnen wij vaststellen of ze behaald worden, en dus vaststellen of het beleid doeltreffend is. Het normenkader zorgt er kortom voor dat het onderzoek neutraal en navolgbaar is.
Bij een onderzoek naar de doeltreffendheid van beleid raadplegen wij altijd een aantal bronnen. Ten eerste voeren we een documentstudie uit. Het beleid zelf is vastgesteld in één of meer documenten, waarin vaak de achterliggende visie van het beleid uiteen wordt gezet. Ook horen bij de documentstudie documenten over de uitvoering van het beleid.
Naast de documentstudie loont het om een aantal interviews te plannen. Het verantwoordelijke collegelid kan een toelichting geven op hetgeen er in de documenten is gevonden, met name wat betreft de achterliggende visie en de doelen. Ook gesprekken met betrokken ambtenaren, zowel in beleid als uitvoering, voegen veel waarde toe aan dit type onderzoek. Zo kunnen we vaststellen of zij bekend zijn met het beleid en de doelen en hoe zij in de uitvoering borgen dat de doelen daadwerkelijk worden bereikt. Uit zowel de documentstudie als de interviews kan blijken of de uitvoering aansluit bij het beleid en de doelen. Door deze aanpak, met het gebruik van diverse onderzoeksbronnen, ontstaat een genuanceerd beeld van de situatie in een gemeente.
Naast deze vaste onderdelen bestaan er een aantal optionele stappen die onderdeel kunnen zijn van het onderzoek. Zo kan gesproken worden met raadsleden, met de gemeentesecretaris of de griffier, naar gelang het onderwerp van het onderzoek en de precieze onderzoeksvragen. Ook is het mogelijk om inwoners of organisaties te spreken die te maken hebben met (de uitvoering van) het beleid. Een voorbeeld: bij onderzoek naar de doeltreffendheid van subsidiebeleid gaat het dan over de subsidie-ontvangende organisaties. In het geval van beleid op het gebied van mobiliteit of afval kan een enquête onder inwoners van de gemeente een goede aanvulling zijn. Deze en andere aanvullende stappen hangen af van het thema en de precieze onderzoeksvragen.
Onderzoek leidt tot beter beleid
Door middel van een samenhangend onderzoek lukt het om het beleid en de uitvoering aan het normenkader te toetsen. Daardoor kunnen de onderzoeksvragen beantwoord worden en kan beoordeeld worden of het beleid doeltreffend is. Dit levert voor het college en de raad conclusies en aanbevelingen op waarmee zij stappen kunnen zetten voor beter beleid.
Rekenkamers selecteren veelal onderzoeksthema’s waarvan ze vermoeden dat de doeltreffendheid niet goed is. Daardoor wordt er niet altijd onderzoek naar doelmatigheid of rechtmatigheid gedaan. Desondanks is ook dit onderzoek van groot belang. Hierover schrijven we meer in de komende weken.
Meer weten over het doen van onderzoek naar doeltreffendheid van beleid? Neem dan contact op met Miriam Dorigo.
Datagestuurde beleidsontwikkeling: wat is het en hoe onderzoek je het? | 9 dec 2021
’Datagestuurde beleidsontwikkeling’ is een nieuw onderzoeksthema binnen de wereld van rekenkamers. Echter, het bekijken en analyseren van data en informatie om daar vervolgens nieuw beleid op te baseren is niet nieuw; het begrip ‘datagestuurde beleidsontwikkeling’ is dat wel. In deze blog van Miriam Dorigo lees je meer over wat datagestuurde beleidsontwikkeling is, en hoe rekenkamers hier onderzoek naar kunnen doen.
De term datagestuurde beleidsontwikkeling dringt door in de gemeentelijke en bestuurlijke denkwijze omdat men zich meer bewust wordt van de voordelen ervan. Er is binnen gemeenten meer aandacht voor in de beleidscyclus. Daardoor wordt het vaker en systematischer ingezet. Een rekenkamer die hier onderzoek naar wil doen zal dus moeten beginnen met de vraag of er al aandacht voor is en er richtlijnen zijn voor datagestuurde beleidsontwikkeling.
Welke vormen zijn er?
Doordat er niet altijd expliciet beleid ontwikkeld is over datagestuurde beleidsontwikkeling, is het in dit type onderzoek een goede aanpak om casussen te bestuderen. Met behulp van casussen kan de rekenkamer dan ontdekken wat datagestuurde beleidsontwikkeling oplevert. Maar wat is datagestuurde beleidsontwikkeling eigenlijk? Pas als we dit scherp hebben kunnen we nadenken over het rekenkameronderzoek ernaar.
Beleidscyclus
Datagestuurde beleidsontwikkeling is deel van de beleidscyclus (zie onderstaand figuur). Die begint met het bepalen van beleidsdoelen. Al in stap 2 van de beleidscyclus komt een vorm van datagestuurde beleidsontwikkeling aan bod; men zoekt naar informatie in beschikbare data en literatuur zodat de keuzes in beleidsvorming goed onderbouwd kunnen worden. Dit heet ex ante onderzoek. De gevonden data helpen bij de inrichting van het beleid en kadert het denken over de uitvoering van het beleid. Ook tijdens de uitvoering van beleid kan men nog aan datagestuurde beleidsontwikkeling doen in de vorm van ex durante onderzoek. Denk aan het monitoren van de activiteiten die bij moeten dragen aan het beleidsdoel. Op basis van de monitoring vindt er dan bijsturing plaats. Ook nadat beleid is uitgevoerd, vindt er nog datagestuurde beleidsontwikkeling plaats in de vorm van een evaluatie (stap 4 van de beleidscyclus). Dit heet ex post onderzoek en betreft de analyse van de eerder gemaakte beleidskeuzes met behulp van de data. Ex post onderzoek gaat vooraf aan een nieuwe ronde van besluitvorming en heeft betrekking op de vraag: is er bijsturing van het beleid nodig of niet?
Datagestuurde beleidsontwikkeling evalueren
Er zijn dus verschillende vormen van datagestuurde beleidsontwikkeling. De rekenkamer moet zich allereerst afvragen welke vormen van datagestuurde beleidsontwikkeling zij wil onderzoeken als casus.
Ex-ante onderzoek
De meest herkenbare vorm is het ex-ante onderzoek. Als men voorafgaand aan het vormen van beleid onderzoek doet, is het onderzoek afgebakend en is duidelijk dat het beleid op die onderzoeksresultaten is gebaseerd. Het is dan makkelijk te schetsen welk effect datagestuurde beleidsontwikkeling heeft. Het is in dit geval echter moeilijk vast te stellen of het datagestuurde beleid doeltreffender of doelmatiger is dan beleid dat bijvoorbeeld wordt ontwikkeld vanuit de eigen expertise van de beleidsontwikkelaars. Er is immers geen vergelijkingsmateriaal.
Ex-post onderzoek
Daarom is het voor een rekenkamer interessant om binnen de gemeente op zoek te gaan naar casussen waar het beleid is geëvalueerd (in ex post onderzoek) en daarna opnieuw is geformuleerd. Op dat moment is er vergelijkingsmateriaal; oud beleid versus nieuw (datagestuurde) beleid.
Ex-durante onderzoek
Voor een rekenkamer is het ook mogelijk om te kijken naar situaties in de gemeente waar ex-durante onderzoek is gedaan. Het gaat veelal om monitoring en rapportage via een dashboard of memo’s. Hierbij zijn echter twee aandachtspunten voor rekenkameronderzoek. Het ene is dat doorlopende monitoring en bijsturing zorgt voor regelmatig veranderende beleidsuitvoering. Dat is lastiger te onderzoeken; er is geen scherpe verdeling van beleid vóór en ná de ingreep op basis van data. Het andere aandachtspunt is dat ex durante onderzoek vaak niet het beleid zelf beïnvloedt maar slechts de beleidsuitvoering. Daarmee is het minder interessant als casus voor de rekenkamer, want gaat het om datagestuurde beleidsontwikkeling of om datagestuurde verbetering van de uitvoeringspraktijk?
Onderzoek naar datagestuurde beleidsontwikkeling
De eerste vraag voor een rekenkamer moet zijn: is er binnen de gemeente beleid ontwikkeld om datagestuurde beleidsontwikkeling gestructureerd aan te pakken, of niet? Als dat niet zo is, wordt de vraag: is er desondanks toch sprake van datagestuurde beleidsontwikkeling en in welke vorm (ex ante, ex durante of ex post)? Andere relevante vragen zijn: Hoe gaat het ambtelijk apparaat om met aangeleverde data en onderzoeken, welke gevolgen heeft dat voor beleid en wordt het beleid er effectiever van?
Bovendien experimenteren gemeenten ook met nieuw beleid of ad hoc beleid; omdat een bestaande taak van de gemeente wordt uitgebreid, omdat er een politieke wens is om meer te doen binnen de bestaande beleidsruimte, et cetera. Hoewel beleidsontwikkelaars binnen de gemeente vaak goede processen hebben om beleid te ontwikkelen op de vastomlijnde beleidsterreinen, is dat in veel mindere mate het geval bij nieuw of ad hoc beleid. Juist dergelijk (risicovoller) nieuw beleid is veelal niet gebaseerd op datagestuurde beleidsontwikkeling. Als rekenkamer is het van belang om ook daar oog voor te hebben.
Waarom onderzoek naar datagestuurde beleidsontwikkeling?
Rekenkamers dragen zelf vaak impliciet of expliciet bij aan datagestuurde beleidsontwikkeling; rekenkameronderzoek is immers vaak ”ex post onderzoek”. Voor een rekenkamer is het goed om te evalueren wat de doorwerking is van rekenkameronderzoek. Zo werkt het ook voor de gemeente. Het kan waardevol zijn om te ontdekken of er datagestuurde beleidsontwikkeling plaatsvindt en wat dat oplevert. Want als de gemeente dat gestructureerd aanpakt kan er doeltreffender en doelmatiger beleid worden ontwikkeld.
Meer weten over datagestuurde beleidsontwikkeling? Neem dan contact op met Miriam Dorigo.
Voorwaarden voor een goed functionerende rekenkamer | 16 sept 2021
De lokale rekenkamer is een nuttig instrument voor gemeenten. De rekenkamer doet onafhankelijk onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. Daarmee draagt de lokale rekenkamer bij aan de kaderstellende en controlerende taken van de raad en daardoor aan een beter (lokaal) bestuur. In een eerder blog was al te lezen dat het van belang is dat slapende rekenkamers door gemeenten worden gewekt. In deze blog van Rubin ten Broeke lees je meer over de voorwaarden voor een goed functionerende lokale rekenkamer.
Voorwaarde 1: voldoende onderzoeksbudget
Sommige lokale rekenkamercommissies beschikken over een (zeer) beperkt onderzoeksbudget. Daardoor kunnen deze rekenkamers geen of weinig onderzoek uitvoeren. Ook bestaat het gevaar dat deze rekenkamercommissies slapend worden. Er bestaat een informele norm van €1 per inwoner voor het budget van rekenkamers (€1,24 gecorrigeerd voor indexatie). Deze norm is echter gedateerd: deze komt uit 2004 en is nooit bijgesteld. Voor het bepalen van het onderzoeksbudget van rekenkamers door de raad zouden volgens de Werkgroep lokale rekenkamers ook de omvang van de gemeentebegroting en de wensen van de raad over het aantal onderzoeken en het type onderzoeken moeten meespelen.
Voorwaarde 2: goed samenspel tussen rekenkamer en raad
De lokale rekenkamer is in 2004 in het leven geroepen als hulptroep en instrument van de raad om het beleid van de gemeente op een onafhankelijke manier te onderzoeken. Daarmee draagt zij bij aan een beter bestuur. Uit onderzoek blijkt dat een goede, professionele relatie tussen raad en rekenkamer ervoor zorgt dat de raad zijn taken beter kan uitvoeren. In deze professionele relatie is het van belang dat de betrokkenheid van de raad bij de rekenkamer is geborgd. Dit kan bijvoorbeeld door het inrichten van een klankbordgroep van raadsleden of door als rekenkamer regelmatig overleg te houden met de raad, onder andere door het organiseren van een inloopspreekuur.
Voorwaarde 3: de rekenkamer als onafhankelijk orgaan
De wetgever heeft altijd voor ogen gehad dat de rekenkamercommissie zou opereren als onafhankelijk orgaan. Een uitdaging in het samenspel tussen raad en rekenkamer is het vinden van balans tussen afstand (onafhankelijkheid) en nabijheid (als rekenkamer aansluiten bij wensen en behoeften van de raad). Zoals Martijn Mussche eerder in zijn blog schreef kan deze onafhankelijkheid van de rekenkamer in het geding komen wanneer raadsleden lid zijn van een rekenkamercommissie (of rekenkamerfunctie). Een zuivere scheiding tussen gemeenteraad en rekenkamer is daarom nodig om potentiële conflicten tussen raad en rekenkamer te vermijden, en ervoor te zorgen dat de rekenkamer als onafhankelijk orgaan kan opereren.
Onafhankelijke rekenkamer of amendement? | 25 aug 2021
Onafhankelijke rekenkamers
Het kabinet streeft met de aankomende Wet versterking decentrale rekenkamers naar onafhankelijke rekenkamers in alle Nederlandse gemeenten. Martijn Mussche licht toe waarom dat een goede zaak is.
Raadsbehandeling van een rekenkamerrapport
Laatst gebeurde het weer. Een raadscommissie besprak een rekenkamerrapport. De voorzitter van de raadscommissie liet achtereenvolgens diverse raadsleden aan het woord en er ontspon zich een mooi inhoudelijk debat. Toen een bepaald raadslid aan bod kwam, toonde deze zich even wat ongemakkelijk. Hij gaf aan tevens rekenkamercommissielid te zijn en had om die reden tot dan toe “op zijn handen gezeten” in het debat. Hij wilde als medeverantwoordelijke voor het rekenkameronderzoek eigenlijk op de achtergrond blijven, maar tegelijk ook zijn visie geven en reageren op de inbreng van de andere raadsleden. En zo ging het ook. Hij zette zijn pet als rekenkamercommissielid af en zette zijn pet als raadslid op. Het was een kort moment van ongemak, waarna het debat ‘’gewoon’’ weer verder ging.
Wat er zich in die situatie voordeed, was een kleine frictie tussen twee rollen: die van rekenkamercommissielid en die van raadslid. Het zijn rollen die niet hoeven te conflicteren, zoals in bovengenoemd voorbeeld, maar die wel kunnen conflicteren. Door een zuivere scheiding aan te brengen tussen gemeenteraad en rekenkamer kan dit potentiële conflict worden vermeden. De rekenkamer is dan echt onafhankelijk en kan zich vanuit die onafhankelijke positie onbezwaard kritisch uitlaten over zowel college als raad. Een dergelijke kritische houding is lastig als raadsleden invulling geven aan de rekenkamerfunctie. Het openbaar bestuur is gebaat bij een onafhankelijke en kritische blik. Een blik die niet gekleurd of belemmerd wordt door politieke-bestuurlijke overwegingen. Het is dan ook een goede zaak dat de rekenkamerfunctie verdwijnt en dat elke gemeente een onafhankelijke rekenkamer krijgt.
Van rekenkamerfunctie naar onafhankelijke rekenkamer
Ongeveer twintig jaar geleden zorgde een amendement voor de vreemde constructie van de rekenkamerfunctie. Hierdoor konden raadsleden lid zijn van een rekenkamercommissie. Nu, bijna twintig jaar later, doet het kabinet met de Wet versterking decentrale rekenkamers een nieuwe poging om de rekenkamer als onafhankelijk orgaan in te richten. In eerste instantie had het kabinet voor ogen dat raadsleden als adviseur onderdeel konden uitmaken van een rekenkamer. Naar aanleiding van opmerkingen van de Raad van State schrapte het kabinet deze mogelijkheid uit het uiteindelijke wetsvoorstel. Het kabinet vindt het belangrijk dat de rekenkamer institutioneel wordt versterkt en de onafhankelijkheid vergroot. Dat betekent dat raadsleden geen plek krijgen in de nieuwe rekenkamers.
Gooit een amendement nu weer roet in het eten?
Net als twintig jaar geleden is er echter sprake van een amendement dat roet in het eten dreigt te gooien. Het amendement Van der Molen stelt dat, met uitzondering van de voorzitter, de helft van de rekenkamerleden tevens raadslid mag zijn. Kortom, alles blijft grofweg bij het oude en ook het vage concept van ‘rekenkamerfunctie’ blijft met dit amendement bestaan. Dat komt de onafhankelijke positie en daarmee de statuur van een rekenkamer niet ten goede. Waar een wetsvoorstel veelal diep doordacht is, aangepast op basis van een uitgebreide consultatie, gecheckt door de Raad van State en uitgewerkt in een memorie van toelichting, geldt dat niet voor een amendement. Een amendement dat, zoals de ervaring leert, zo maar kan worden aangenomen, ook al is het echt geen verbetering. Benieuwd hoe dit verder gaat. Als het goed is, weten we na de behandeling in de Tweede Kamer op 27 september 2021 meer.
Op naar een onafhankelijke rekenkamer | 23 okt 2019
Adviserend lidmaatschap raadsleden geschrapt
Er is al langere tijd een – soms hoogoplopende – discussie over de wenselijkheid van raadsleden in een rekenkamercommissie. De NVRR kwam er niet uit en schetste omfloers de contouren van een compromis: wel raadsleden in de rekenkamer, maar niet te veel en niet op de voorzittersstoel. De minister koos in eerste instantie ook voor een compromis. In het wetsvoorstel voor de Wet versterking decentrale rekenkamers uit 2018 was er nog sprake van de mogelijkheid van een adviserend lidmaatschap van raadsleden bij de rekenkamer. Dit zou een passende wijze zijn om aan een zinvolle betrokkenheid van de raad vorm te geven. De Algemene Rekenkamer, maar ook de Randstedelijke Rekenkamer en de G4-rekenkamers toonden zich al eerder kritisch over dit adviserend lidmaatschap. De Afdeling advisering van de Raad van State adviseerde de minister recent (september 2019) om de keuze voor het adviserend lidmaatschap van raadsleden nader te motiveren, aangezien er ook andere manieren zijn om de betrokkenheid van de gemeenteraad te waarborgen. De Afdeling vroeg ook aandacht voor de wettelijke afbakening van het adviserend lidmaatschap. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling heeft de minister de mogelijkheid om raadsleden als adviseur toe te voegen aan de rekenkamer nu heroverwogen en naar eigen zeggen “geschrapt uit het wetsvoorstel”. Raadsleden kunnen dus geen lid zijn van een rekenkamer. Wellicht is er niet zozeer sprake van schrappen, maar is het zo dat de minister ervoor kiest vast te houden aan het bewezen model van de rekenkamer zoals deze nu ook al in de Gemeentewet staat. Hierbij is de onafhankelijkheid van de rekenkamer geborgd door artikel 81f dat voorschrijft dat een lid van de rekenkamer niet tegelijk raadslid (of burgemeester, wethouder of ambtenaar) van de betrokken gemeente kan zijn.
Op weg naar onafhankelijke rekenkamers
Het nieuwe wetsvoorstel repareert enkele weeffouten die door het politiek-bestuurlijke spel in de wet zijn geslopen. De minister kiest nu voor een klare lijn. Het vage concept rekenkamerfunctie verdwijnt en daarmee verdwijnt ook de rekenkamercommissie. Is het dan zo dat de gemengde rekenkamercommissies niet onafhankelijk opereerden? Nee, in onze ervaring werken de gemengde rekenkamercommissies bijna altijd naar behoren. Politiek-bestuurlijke sturing behoort tot de uitzonderingen. En als het zich voordoet, dan grijpt de voorzitter in. Ook als de voorzitter tevens raadslid is. Maar het blijft ongemakkelijk, omdat de rekenkamercommissie soms ook iets vindt van het functioneren van de raad. Ook zorgt het model van raadsleden in de rekenkamercommissie soms voor ‘gedoe’. Mogen de raadsleden in de rekenkamercommissie de verslagen van gesprekken met ambtenaren of wethouders inzien? Als de voorzitter van de rekenkamercommissie tevens fractievoorzitter is, wie voert dan het debat over het rekenkamerrapport in de raadszaal?
De Raad voor het Openbaar Bestuur gaf in dit kader aan te hechten aan het beginsel van ‘vorm volgt functie’. De Raad ziet de vorm dus als een afgeleide van de functie: in welke vorm decentrale rekenkamers zijn gegoten is niet allesbepalend voor het functioneren ervan. Op zich is dat juist. Ook een rekenkamercommissie met raadsleden kan onafhankelijk opereren. Maar als de functie van een rekenkamer is om onafhankelijk toezicht te houden, onder andere op het functioneren van de gemeenteraad, volgt daar dan niet logischerwijs uit dat de inrichting van de rekenkamer die onafhankelijkheid moet ondersteunen (en dus geen vragen moet oproepen)? Zoals het er nu naar uitziet gaat de nieuwe wet zorgen voor een betere borging van de onafhankelijkheid van de rekenkamer. Dat is een goede zaak.
Escalatie van commitment | 7 okt 2019
Met het rapport ‘IJs en weder dienende’ constateerde de rekenkamercommissie van Hoogeveen in oktober 2018 dat de gemeente onvoldoende grip had op korte- en lange termijn risico’s van het project om een combinatie ijsbaan en zwembad te realiseren. Er was onzekerheid over de juridische haalbaarheid van een nog op te zetten obligatielening, de stijgende bouwkosten, het energieconcept en over de exploitatie van de ijsbaan-zwembad combinatie. Ondanks deze risico’s en toenemende waarschuwingssignalen bleef het college van Hoogeveen optimistisch en vastberaden.
Lees meerWetsvoorstel ‘versterking decentrale rekenkamers’ | 5 dec 2018
Minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) schaft de rekenkamerfunctie voor gemeenten af. Met het wetsvoorstel ‘versterking decentrale rekenkamers’ verdwijnt de keuzemogelijkheid voor gemeenten om zelf regels voor de rekenkamerfunctie te stellen, waardoor iedere gemeente een onafhankelijke rekenkamer moet instellen.
Lees meerRekenkameronderzoeken grondexploitatie: een korte meta-analyse | 29 juni 2018
De economische crisis bracht veel gemeenten in grote financiële problemen, mede dankzij forse verliesnemingen in de grondexploitatie. In deze korte meta-analyse worden de bevindingen van zes rekenkameronderzoeken naast elkaar gelegd en op hoofdlijnen vergeleken.
Cijfers liegen niet
Grondexploitatie was jaren een betrouwbare inkomstenbron voor Nederlandse gemeenten. De economische crisis bracht daar 10 jaar geleden verandering in. Er werden forse verliezen geleden en gemeenten kwamen erdoor in grote financiële problemen. Deloitte rekende in 2016 uit dat gemeenten sinds 2009 ruim € 3 miljard verlies hebben geleden door afwaarderingen in de grondexploitatie. Mede dankzij deze verliezen daalde de totale reserve van Nederlandse gemeenten met € 1,1 miljard.
Hoewel in 2017 nog altijd 1 op de 3 gemeenten te maken heeft met tekorten in de grondexploitatie (gemiddeld € 0,8 miljoen per gemeente), lijkt het ergste achter de rug. Door de aantrekkende woningmarkt en een groeiende economie durven gemeenten weer voorzichtig actief grondbeleid te voeren. Dit houdt in dat ze actief grond aankopen, ontwikkelen en (het liefst met winst) weer verkopen. Vorig jaar lag het totale saldo van grondexploitatie door Nederlandse gemeenten boven de € 1 miljard, zelfs hoger dan voor de crisis. Toch lijkt er wel iets te zijn veranderd. Werd er in 2010 nog ter waarde van zo’n € 850 miljoen aan grond aangekocht door gemeenten, in 2017 is dit gedaald tot ‘slechts’ € 147 miljoen; het laagste niveau in tien jaar tijd.
Gemeenten zijn voorzichtiger geworden en proberen de verliezen uit de crisistijd goed te maken. Maar welke conclusies werden er destijds getrokken in de verschillende rekenkamerrapporten die over dit thema verschenen? Voor deze korte meta-analyse zijn rekenkamerrapporten van zes verschillende gemeenten bestudeerd en vergeleken. Dit zijn in willekeurige volgorde: de gemeente Rotterdam (rapport gepubliceerd in 2012), Deventer (2013), Dordrecht (2013), Apeldoorn (2012), Dalfsen (2013) en Boxtel (2015). Al deze onderzoeken richten zich op de informatievoorziening, risicobeheer en sturing van het grondbedrijf van de gemeente. Op één na zijn het allemaal case studies, waarbij aan de hand van casussen het grondbeleid wordt ontrafeld en beoordeeld.
Meest voorkomende bevindingen
De conclusies van deze onderzoeken vertonen een aantal overeenkomsten, waaronder:
- Planoptimisme: Te hoge verwachtingen over de opbrengsten;
- Onvoldoende aandacht voor risico’s en risicobeheersing;
- Berekening weerstandscapaciteit onvolledig;
- Informatievoorziening richting de raad onvoldoende;
- Geen actualisatie van benodigde kader- en beleidsnota’s;
Uiteraard biedt een korte analyse als deze geen conclusies die voor alle gemeenten geldend zijn. Daarbij moet ook in acht worden genomen dat de onderzoeken ten tijde van de crisis zijn uitgevoerd en gericht waren op het blootleggen van de zwakke kanten van beleid. Deze korte analyse van zes rapporten laat zien dat er bij diverse gemeenten op grote lijnen dezelfde constateringen zijn gedaan bij onderzoek naar het grondbeleid. De verwachting waren onrealistisch hoog, er was onvoldoende aandacht voor de risico’s en mede door gebrekkige informatievoorziening schoot de controle tekort. De waarde van grond is altijd gebaseerd op schattingen en wordt beïnvloed door diverse factoren, zoals inflatie, prijsschommelingen en rente. Gemeenten nemen daardoor altijd een zeker risico bij de exploitatie van grond. Of er daadwerkelijk is geleerd van de vele (rekenkamer)onderzoeken naar dit thema moet de toekomst gaan uitwijzen.
In al deze onderzoeken wordt gesproken van zogenaamd ‘planoptimisme’, één van de belangrijkste oorzaken van de financiële misère. De gemeenten verwierven en ontwikkelden op grote schaal grond en hadden hoge verwachtingen van de toekomstige opbrengsten. Er ontstond een discrepantie tussen de ramingen en de daadwerkelijke opbrengsten van de exploitatie. Tegelijkertijd was er volgens deze onderzoeken onvoldoende aandacht voor de risico’s. De berekening van de weerstandscapaciteit gaf bij deze gemeenten een vertekend beeld van de aanwezige risico’s in het grondbedrijf. Daarnaast blijkt uit deze onderzoeken dat de informatievoorziening richting gemeenteraad onvoldoende was voor zijn kaderstellende en controlerende taken. De oorzaak hiervan ligt onder andere bij onvolledige of niet tijdig aangeleverde informatie. Bovendien bleken de benodigde beleids- en kadernota’s vaak niet geactualiseerd en/of geëvalueerd. Daarnaast was er bij deze gemeenten geen eenduidig risicosysteem waardoor risico’s binnen de organisatie wisselend gewaardeerd en beoordeeld werden. Dit alles zorgde ervoor dat de raad onvoldoende zicht had op de risico’s en hier ook beperkt op kon sturen.
Bronnen:
- Korthals Altes, W. (2018). Financiële gegevens bouwgrondexploitaties: Financiële gegevens bouwgrondexploitatie gemeenten tot en met 4e kwartaal 2017 (2e plaatsing). Delft: OTB-Onderzoek voor de gebouwde omgeving. Faculteit Bouwkunde, TU Delft;
- Binnenlands Bestuur (2015) Grond, geld en gemeenten: De betekenis en gevolgen van de gemeentelijke grondexploitaties voor de bestuurlijke en financiële verhoudingen, Binnelands Bestuur, juli 2015;
- Deloitte (2017) Gemeentelijke grondposities gehalveerd; data analyse grondposities gemeenten, ©2017 Deloitte The Netherlands;
- Rekenkamer Rotterdam (2012) Grond voor exploitatie: Onderzoek naar grondexploitatie in tijden van crisis, September 2012, Rotterdam;
- Rekenkamercommissie Deventer (2013) Risico’s beheerst? Onderzoek naar risicomanagement van grondexploitaties, Deventer, december 2013;
- Rekenkamercommissie Dordrecht (2013) Achter grond; Een onderzoek naar de informatievoorziening rondom grondbeleid en grondexploitatie, Dordrecht, 2013
- Gemeente Apeldoorn (2012) De grond wordt duur betaald: Raadsonderzoek naar het grondbedrijf in de gemeente Apeldoorn, Apeldoorn, 2012
- Gemeente Dalfsen (2013) Onderzoek naar de (financiële) beheersing van de grondexploitatie van de gemeente Dalfsen, Dalfsen, december 2013;
- Rekenkamercommissie gemeente Boxtel (2015) Sturing grondbeleid Boxtel, juli 2015.