Opinie
Vertrouwen tussen raad en college: komt te voet en gaat te paard? | 1 juni 2023
‘Vertrouwen komt te voet en gaat te paard.’ Een rake uitspraak die gaat over alle verhoudingen in de politiek, en wordt veel gebruikt als het gaat over het vertrouwen van burgers in hun overheden. Maar ook binnen het lokale bestuur is vertrouwen belangrijk, namelijk tussen de raad en het college. In deze blog vertelt collega Miriam waarom vertrouwen tussen de raad en het college zo belangrijk is en geeft enkele tips voor het herstellen of creëren van vertrouwen.
Achtergrond
Op gemeentelijk niveau heeft de raad als hoogste bestuursorgaan formeel de meeste macht. Alle beslissingen worden immers aan de raad voorgelegd en op dat moment kan de raad sturen en een besluit aanpassen, herzien of zelfs terugdraaien. Het college ontwikkelt beleid en voert het uit, is opdrachtgever van de ambtelijke organisatie en heeft een informatievoorsprong op de raad. Het college heeft daarmee een eigen machtspositie.
De bedoeling van deze bijzondere verhouding is evenzeer een scheiding van machten, als een gelijkwaardige verdeling ervan. In de Wet Dualisering Overheid zijn de formele contouren van deze verhouding uitgewerkt. De raad moet bijvoorbeeld door het college voorzien worden van tijdige, volledige en juiste informatie om beslissingen te nemen. Er bestaat echter ruimte voor een eigen gemeentelijke bestuurscultuur, want de formele regels leggen niet vast hoe dit er in de praktijk uitziet. Deze bestuurscultuur komt neer op informele ‘omgangsvormen’ die idealiter de politieke verhoudingen in balans houden. De raad houdt zich dan op hoofdlijnen met het beleid bezig en niet met de details, zodat het college vrijhoud om te handelen krijgt. Het college zou de raad ‘iets te kiezen’ moeten geven bij grote besluiten.
Voorbeeld: brug bij een middelgrote plaats
Omdat dit abstract is schetsen we een scenario. Langs een middelgrote plaats moet een nieuwe brug over de rivier worden aangelegd. Het college kan hiervoor aan de raad een voorkeursontwerp voorleggen. De raad krijgt de voorkeursvariant aangeboden met argumenten om het goed te keuren, zoals lage kosten en doorstroming van het verkeer. In een bijlage zijn alternatieven opgenomen. Een tweede scenario is dat het college de raad in een vroeg stadium inzicht geeft in de schetsontwerpen van verschillende varianten voor de brug. Daardoor krijgt de raad de kans prioriteiten aan te geven en beter inzicht te krijgen in de voor- en tegenargumenten.
In het eerste scenario kan de raad één van de alternatieve varianten uit de bijlage kiezen, maar in de praktijk zal de raad met het college in gesprek gaan over de voorkeursvariant. De raad doet hooguit een amendement op het voorstel om bijvoorbeeld de fietsstrook op de brug te verbreden of vraagt om meer informatie. In het tweede scenario zal er een brede discussie plaatsvinden over de drie varianten. In deze discussie passeren voor- en tegenargumenten van de drie varianten de revue, waarbij de prioriteiten van de raad weer aan bod komen. Op die manier heeft de raad uiteindelijk de vrijheid om een weloverwogen keuze te maken.
Besturen vanuit wan/ver/trouwen
Waarschijnlijk is de inhoudelijke uitkomst in beide scenario’s gelijk, bijvoorbeeld omdat de argumenten voor de gekozen variant sterk zijn. Het proces verloopt in het tweede scenario echter veel beter, doordat de raad vanaf het begin meegenomen is in de overwegingen. In het eerste scenario probeerde het college de raad te sturen in de richting van de voorkeursvariant. Dit zal in de regel zo gebeuren omdat één variant duidelijk het beste is. De raad ziet zich echter ‘gesteld voor een voldongen feit’, of hij vat het zo op. Dit kan wantrouwen voeden – vertrouwt het college het oordeelsvermogen van de raad soms niet, of is het een prestigeproject? De uitkomst zal, zoals gezegd, waarschijnlijk hetzelfde zijn. Maar het eerste scenario levert een minder goed proces op, en kan daardoor de verhoudingen tussen raad en college op scherp zetten.
De gevolgen daarvan kunnen aanzienlijk zijn. Bij grote projecten zoals een brug spelen er vaak overschrijdingen van de kosten en planning. De raad moet daarover geïnformeerd worden en mogelijk volgt er een budgetbeslissing. Dit zal voor een gekrenkte raad een moment zijn om zijn macht te doen gelden. Het gesprek zal in het eerste scenario worden gevoerd vanuit wantrouwen en gaat over inschattingsfouten, mogelijkheden van de raad om invloed uit te oefenen op het project, en in het ergste geval zal het gesprek tussen college en raad zelfs gaan over politieke consequenties.
In het tweede scenario heeft de raad zelf weloverwogen de beslissing genomen die nu voor een overschrijding zorgt. Hoewel er nog steeds sprake kan zijn van onbegrip over de mogelijk gebrekkige planning, is de raad nu niet ‘op het oorlogspad’. De raad is immers mede-eigenaar gemaakt van de beslissing en voelt zich ervoor verantwoordelijk.
Hoe dan wel?
De consequenties van een zij/wij bestuurscultuur zijn van potentieel destructief karakter voor de politieke verhoudingen en daarmee voor de daadkracht van een gemeente. Daarom geven we hieronder enkele tips voor het creëren of herstellen van het vertrouwen.
Tips college
Ga als college eens op de stoel van de raad zitten. Beschouw diens informatiepositie, overweeg de politieke prioriteiten van de coalitie en de oppositie. Wat zouden vragen zijn die een raadslid in die positie kan hebben? Welke prioriteiten heeft dit raadslid?
- Overweeg of de informatie die je de raad biedt begrijpelijk is. De raad is immers een ‘lekenbestuur’ en van raadsleden kan niet worden verwacht dat zij overal kennis van hebben. Als informatie mogelijk onduidelijk is, maak de informatie dan begrijpelijker. Begrijpelijker is niet hetzelfde als méér informatie – in onze gesprekken met raadsleden horen we ook behoefte aan beknopte overzichten van processen zoals het geschetste, zeker als het over meerdere bestuursperiodes gaat.
- Sorteer voor op vragen en beantwoord ze waar je kan al vooraf.
- Als je de prioriteiten van de raad in overweging neemt, welke afwegingen in het besluit behoeven dan extra toelichting? Biedt die toelichting.
- Neem de raad even serieus als een vertrouwde vriend met een andere politieke kleur. Dat betekent; ga uit van diens goede bedoelingen en reageer vanuit vertrouwen.
Tips raad
Pak als raadslid eens bewust de rol van volksvertegenwoordiger en beschouw de zaak als burger. Welk belang heeft een gemiddelde burger? Welke belangenconflicten bestaan er in de gemeente die je moet afwegen? Zijn de meeste burgers, of een belangrijke minderheid, gediend met de vragen die je aan de raad stelt, en de amendementen die je indient?
- Neem een minimalistische houding aan; stel een vraag alleen, wanneer het antwoord consequenties kan hebben voor jouw oordeel over het project. Als dat het geval is, denk dan vooraf na alternatieven of amendementen die deze kwestie oplossen.
- Houdt de grote lijn in gedachten. De raad bewaakt miljoenen en bedient tienduizenden tot honderdduizenden mensen. Deze grote lijn, bezien vanuit de eigen politieke kleur, moet de vragen, amendementen en stemming bepalen.
- Neem het college even serieus als een vertrouwde vriend met een andere politieke kleur. Dat betekent; ga uit van diens goede bedoelingen en reageer vanuit vertrouwen.
Deze blog is geschreven door Miriam Dorigo. Meer weten over het vertrouwen tussen raad en college? Neem dan contact op met haar of met Martijn Mussche.
Waterschapsverkiezingen 2023 | 2 maart 2023
Op 15 maart a.s. kan Nederland weer naar de stembus voor de Provinciale Staten en de waterschappen. In deze blog richten we ons op de waterschappen, een voor sommige mensen wat ongrijpbaar overheidsorgaan. Want wat doet een waterschap precies? En wat is de democratische werking van het waterschap? Met deze blog geven we antwoord op deze vragen.
Taken en samenstelling besturen waterschap
Waterschappen zijn verantwoordelijk voor de waterhuishouding. Waterschappen zorgen voor het beheer van dijken en sluizen, de juiste waterstand en voor zuivering van afvalwater. Er zijn 21 waterschappen die elk verantwoordelijk zijn voor hun eigen regio. Net als provincies en gemeenten zijn waterschappen openbare lichamen, maar omdat de taken van het waterschap zich specifiek richten op (onderdelen van) het waterbeheer zijn waterschappen functionele decentrale overheden.
Waterschappen hebben een gekozen algemeen bestuur en een dagelijks bestuur. Het algemeen bestuur is vergelijkbaar met de gemeenteraad: het algemeen bestuur stelt beleid vast en controleert of het dagelijks bestuur dit beleid goed uitvoert. Elke vier jaar wordt het grootste deel van de leden van het algemeen bestuur (ook wel ingezetenen genoemd) gekozen via verkiezingen. Een kleiner deel van het algemeen bestuur en één lid van het dagelijks bestuur bestaat uit leden vanuit geborgde zetels. De leden voor de geborgde zetels worden in dezelfde periode als het algemeen bestuur gekozen door belangenorganisaties. De geborgde zetels zijn bedoeld om deelbelangen (vanuit de landbouw, het bedrijfsleven en natuurorganisaties) te vertegenwoordigen. Het algemeen bestuur benoemt de leden van het dagelijks bestuur. Een dijkgraaf of watergraaf is voorzitter van het algemeen en dagelijks bestuur.
Op 29 november 2022 stemde de Eerste Kamer in met een Wetsvoorstel om de geborgde zetels voor bedrijven in de waterschapsbesturen te schrappen. Voorstanders van dit wetsvoorstel vinden dat met het wetsvoorstel het algemeen belang beter en democratischer vertegenwoordigd wordt in de waterschapsbesturen. Per maart 2023 gaat het aantal geborgde zetels daarom terug van zeven naar vier per waterschap: twee voor boeren en twee voor natuur. Ook komt de verplichte geborgde zetel in het dagelijks bestuur te vervallen.
Democratische werking waterschap
Het waterschap is een relatief jong democratisch orgaan. Met de in 1992 ingevoerde Waterschapswet kregen inwoners pas voor het eerst direct stemrecht om (per brief) te stemmen op individuele kandidaten voor het algemeen bestuur. In 2008 vonden de eerste landelijke waterschapsverkiezingen plaats; waarbij alle waterschappen tegelijkertijd verkiezingen hielden en inwoners naar de stembus moesten om te stemmen. In 2008 werd ook het lijstenstelsel ingevoerd, en konden inwoners voortaan stemmen op partijen in plaats van op individuele kandidaten.
Er zijn voor- en tegenargumenten te benoemen voor de wijze waarop het waterschap een (representatieve) democratische functie zou moeten hebben.
Interactieve waarborgdemocratie
Aan de ene kant zijn er argumenten om het waterschap vooral als functioneel en uitvoerend orgaan te (gaan) zien en niet (of in mindere mate) als een representatief democratisch orgaan. De Raad voor het Openbaar Bestuur ziet het waterschap als een interactieve waarborgdemocratie. Strategische (politieke) keuzes dienen volgens De Raad op provinciaal niveau te worden gemaakt, en het waterschap moet zich ‘[...] bij de uitoefening van taken beperken tot hun kerntaken: zorgen voor droge voeten en schoon water’. Dat betekent dat het waterschap volgens De Raad een beperkte uitvoerende taak dient te hebben, waarbij er weinig ruimte is voor het maken van besluiten op basis van politiek-ideologische standpunten (zoals in een representatieve democratie).
Democratische functie
Aan de andere kant kan gesteld worden dat het waterschap bij uitstek een belangrijke democratische functie heeft. Hoewel het waterschap vooral de beleidsrichtlijnen van het Rijk, provincies en gemeenten uitvoert, is het nog steeds nodig dat er keuzes worden gemaakt. Denk bijvoorbeeld aan de keuze of het waterpeil ten dienste moet staan van de landbouw (verlaging van het peil) of juist rekening moet houden met het natuur en het klimaat (verhoging of behoud van het waterpeil). Dit zijn bij uitstek afwegingen die binnen de verantwoordelijkheid van de politiek en het bestuur vallen, en waarvoor een volledig op uitvoering gerichte organisatie minder geschikt is. Bovendien worden waterschappen als gevolg van de klimaatverandering bij steeds meer maatschappelijke opgaven betrokken. Dit pleit voor een waterschap waarin de politiek en het bestuur keuzes maakt.
Waterschapsverkiezingen
In 2014 besloot het parlement tot het aannemen van de Wet aanpassing waterschapsverkiezingen om de opkomst te verhogen. Daarmee werden de verkiezingen voor de waterschappen gecombineerd met de verkiezingen voor de Provinciale Staten. Er is sindsdien een stijgende trend zichtbaar in de opkomst bij waterschapsverkiezingen. De opkomst in 2008 lag op 22,7% en in 2015 op 44,5%. In 2019 lag de opkomst voor de waterschapsverkiezingen op 51,3%.
Uit een peiling in december 2022 door bureau Citisen komt naar voren dat 56% van de Nederlanders aan geeft te gaan stemmen voor de waterschapsverkiezingen. Een kanttekening hierbij is dat dit percentage altijd wat terugloopt als de verkiezingen dichterbij komen. Ook zijn de ondervraagde panelleden bovengemiddeld politiek geïnteresseerd. Afrondend is het waterschap een boeiend overheidsorgaan waarover het laatste woord nog niet is gezegd.
Deze blog is geschreven door Rubin ten Broeke. Meer weten over waterschappen en de democratische werking van dit orgaan? Neem dan contact op met hem of met Martijn Mussche.
Vooruitblik: geen raadsleden meer in rekenkamers | 8 februari 2023
Enkele maanden terug schreven we dat het wetsvoorstel Versterking decentrale rekenkamers op 27 september door de Eerste Kamer als hamerstuk is afgedaan. Op 1 januari 2023 is de wet Versterking decentrale rekenkamers in werking getreden (met een overgangstermijn van een jaar). Een belangrijke wijziging ten gevolge van deze wet is dat raadsleden vanaf 1 januari 2024 geen onderdeel meer kunnen zijn van rekenkamers.[1][2] In deze blog blikt collega Rubin vooruit. Wat brengt deze wijziging voor gevolgen met zich mee voor rekenkamers?
Geen raadsleden meer in rekenkamers
De wetswijziging heeft gevolgen voor rekenkamers in 83 gemeenten, waar raadsleden nu nog onderdeel uitmaken van rekenkamers (veelal in de vorm van rekenkamercommissies). Ook voor de rekenkamers in waterschappen heeft de wetswijziging gevolgen voor de samenstelling, voor zover daar algemeen bestuursleden in zitten. In een eerdere blog schreef collega Martijn over raadsleden in rekenkamercommissies en de onafhankelijke positie van rekenkamers.
Per 1 januari 2024 mogen raadsleden respectievelijk algemeen bestuursleden geen lid meer zijn van rekenkamers. In eerste instantie had het kabinet voor ogen dat raadsleden als adviseur onderdeel konden uitmaken van een rekenkamer. Echter, naar aanleiding van het advies van de Raad van State schrapte het kabinet deze mogelijkheid uit het uiteindelijke wetsvoorstel.
Relatie gemeenteraad en rekenkamer
Zoals beschreven in het rapport werkgroep Lokale Rekenkamers, is een professionele relatie tussen de gemeenteraad en de rekenkamer doorslaggevend voor de versterkende rol die lokale rekenkamers spelen voor wat betreft de (kaderstellende en controlerende) taken van de gemeenteraad. Een aspect van deze professionele relatie is de kwaliteit van de interactie tussen de raad en de rekenkamer. De uitdaging voor rekenkamers is om in deze relatie een onafhankelijke positie te hebben ten opzichte van de gemeenteraad (de lokale rekenkamer is immers een onafhankelijk instituut), en tegelijk betrokken te zijn met diezelfde gemeenteraad (de lokale rekenkamer is een instrument van de gemeenteraad). Met andere woorden: de rekenkamer moet op afstand staan van de gemeenteraad, maar dient óók oog te houden voor de wensen en behoeften van de raad.
Door de aanwezigheid van raadsleden in rekenkamers bestaat er een zekere verbinding en daarmee ook een belangrijke informatiestroom tussen de raad en deze rekenkamers. De wetswijziging brengt voor deze rekenkamers de vraag met zich mee hoe zij deze informatiestroom kunnen behouden, en ervoor kunnen zorgen dat er een professionele relatie blijft bestaan.
Zoals de VNG terecht schrijft, is het van belang dat met het verdwijnen van raadsleden uit rekenkamers de informatiestroom tussen de gemeenteraad en de rekenkamer niet stopt en dat de onderlinge relatie moet blijven bestaan. Het behouden van deze relatie vereist van de raad en de rekenkamer dat zij aandacht en begrip voor elkaars positie hebben. In de afbeelding hieronder – overgenomen uit het rapport werkgroep Lokale Rekenkamers- is de relatie tussen de raad en de rekenkamer schematisch weergegeven.
Hoe nu verder?
De wetswijziging heeft als direct gevolg dat er vanaf 2024 meer mensen nodig zijn om de rekenkamers te vullen. Rekenkamercommissies met raadsleden hebben 2023 als ‘overgangsjaar’ om nieuwe leden te vinden. De NVRR organiseert dit jaar online bijeenkomsten voor mensen die geïnteresseerd zouden kunnen zijn in een lidmaatschap van rekenkamers.
Het is van belang dat rekenkamers oog (blijven) hebben voor de relatie van de gemeenteraad met de rekenkamer. Zo kunnen rekenkamers regelmatig het gesprek met de gemeenteraad aangaan om een professionele relatie te bevorderen. In onze ervaring voeren rekenkamers dat gesprek vaak al. Het verdwijnen van raadsleden uit de rekenkamers onderstreept het belang van het (blijven) voeren van het gesprek met de raad; zeker voor de rekenkamers waar raadsleden nu nog onderdeel vanuit maken.
Voor het voeren van dit gesprek bestaan handvatten. De gesprekken met de raad kunnen onder meer gaan over het budget, het onderzoeksprogramma en de (wijze van) behandeling van rapporten. Andere manieren om de betrokkenheid tussen raad en rekenkamer te bevorderen, zijn het oprichten van een klankbordgroep of het aanwijzen van de griffier als verbindende schakel tussen de raad en de rekenkamer. Rekenkamers doen er goed aan om een professionele relatie met de raad te hebben en te houden.
[1] Als we het hebben over lokale rekenkamers, bedoelen we ook rekenkamers voor waterschappen. Hoewel provinciale rekenkamers ook lokale rekenkamers zijn, zaten er al geen statenleden in deze rekenkamers. Deze blog is daarom niet op hen gericht.
[2] Voor de leesbaarheid van deze blog hanteren we de term ‘rekenkamers’, maar we bedoelen daarmee ook rekenkamercommissies.
Deze blog is geschreven door Rubin ten Broeke. Meer weten over de Wet versterking decentrale rekenkamers en de gevolgen hiervan voor lokale rekenkamer? Neem dan contact op met hem of met Martijn Mussche.
Heeft de decentrale rekenkamer een taak op het vlak van integriteitsonderzoek? | 12 januari 2023
Decentrale rekenkamers hebben de wettelijke taak om onderzoek uit te voeren naar het door gemeenten (en waterschappen en provincies) gevoerde bestuur. Hebben ze daarnaast ook de (wettelijke) taak om integriteitsonderzoek uit te voeren? En wat zijn voor- en tegenargumenten voor het uitvoeren van integriteitsonderzoek door decentrale rekenkamers? In deze blog van collega Martijn lees je er meer over.
Wettelijke taak decentrale rekenkamers
Met de recent vastgestelde Wet versterking decentrale rekenkamers wil de regering ervoor zorgen dat de rekenkamer een belangrijk en onmisbaar onderdeel wordt van het gemeentebestuur en toegevoegde waarde biedt voor de democratische controle en verantwoording. De wetswijziging positioneert de rekenkamer duidelijk als onafhankelijk orgaan en versterkt daarmee de positie van de rekenkamer als onderzoeksinstituut. Wat ongewijzigd blijft is dat de rekenkamer onderzoek doet naar doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid.
Bij onderzoek naar specifieke cases op het vlak van aanbestedingen of subsidies, kan de rekenkamer op integriteitskwesties stuiten. Ook kan het zo zijn dat de rekenkamer wordt gewezen op een (mogelijke) integriteitskwestie en de vraag krijgt om dat te onderzoeken. Rekenkamers hebben echter geen specifieke wettelijke taak in het onderzoeken van integriteit en integriteitskwesties. Het feit dat een rekenkamer soms zelf een integriteitskwestie tegenkomt of een verzoek van de raad om integriteitsonderzoek ontvangt, roept de vraag op of de rekenkamer integriteit en integriteitskwesties zou moeten onderzoeken. We verkennen dit aan de hand van enkele argumenten vóór en argumenten tegen integriteitsonderzoek door de rekenkamer.
Argumenten vóór integriteitsonderzoek door de rekenkamer
- Integriteitsonderzoek ligt (soms) in het verlengde van rekenkameronderzoek. Bij het uitvoeren van rekenkameronderzoek stuiten rekenkamers nu al op uitvoeringspraktijken die strijdig zijn met wet- en regelgeving. In een dergelijk geval zullen rekenkamers de toetsing van deze uitvoeringspraktijken meenemen als onderdeel van hun wettelijke taak.
- Een rekenkamer is met zijn rol als onafhankelijk onderzoeksorgaan gepositioneerd om integriteitsonderzoek te kunnen uitvoeren. Net als voor rekenkameronderzoek is ook voor integriteitsonderzoek geborgde onafhankelijkheid en objectiviteit van belang. Het gaat om in beide onderzoeksvelden om het onderzoeken van (bewezen) feiten en omstandigheden, waarna deze naast een normatief kader worden gelegd om zo tot een objectief oordeel te komen. Het is ook niet goed voorstelbaar dat de twee onderzoeksvelden conflicteren, aangezien het uiteindelijke doel bij beiden het (verder) verbeteren van het openbaar bestuur is.
- Bij veel gemeenten ontbreekt nu een (onafhankelijk) integriteitsonderzoeksorgaan. Integriteitskwesties worden nu veelal opgepakt door een tijdelijk ingestelde onafhankelijke commissie (van wijzen) of een (commercieel) onderzoeksbureau. Na het onderzoek wordt de tijdelijke commissie ontbonden en gaat het onderzoeksbureau een volgend onderzoek. Door het ontbreken van een vast integriteitsonderzoeksorgaan is kennisoverdracht en -borging voor de gemeentelijke organisatie niet geregeld. Dit in tegenstelling tot een gemeentelijke rekenkamer die in de loop der jaren kennis vergaart over het functioneren van de gemeente.
- Door integriteitsonderzoek bij de rekenkamer onder te brengen, wordt voorkomen dat er een extra onderzoeksorgaan ontstaat. De toenemende aandacht voor integriteit zou kunnen uitlopen op het instellen van een extra onderzoeksorgaan voor integriteitskwesties, naast de accountant, de rekenkamer, de auditcommissie et cetera. Ieder onderzoeksorgaan heeft – zeker vanwege de eigen onafhankelijkheid – als vanzelf behoefte aan een eigen onderzoeksorganisatie inclusief secretariële ondersteuning en een fysieke en digitale kantoorinfrastructuur. Kortom, er is een efficiencyargument om onderzoeksvelden waar mogelijk te bundelen.
Argumenten tegen integriteitsonderzoek door de rekenkamer
- Integriteitsonderzoek is geen wettelijke taak van de rekenkamer. Een rekenkamer heeft de wettelijke taak de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur te onderzoeken. In het recente wetswijzigingstraject is het functioneren van de rekenkamer uitgebreid belicht en zijn de beoogde aanpassingen getoetst. Maar noch de wetgever, noch geraadpleegde betrokkenen hebben de noodzaak gevoeld om het toetsen van integriteit toe te voegen aan de wettelijke taken van de rekenkamer.
- De burgemeester heeft de wettelijke taak de bestuurlijke integriteit van de gemeente te bevorderen. De burgemeester is op grond van de Gemeentewet daarmee niet verantwoordelijk voor de bestuurlijke integriteit binnen een gemeente, maar uitsluitend voor het proces om de bestuurlijke integriteit te regelen. In de Provinciewet is daarnaast vastgelegd dat de Commissaris van de Koning (CvdK) de verantwoordelijkheid heeft om de bestuurlijke integriteit binnen de provincie te bevorderen. De CvdK doet dit door te adviseren en te bemiddelen bij verstoorde bestuurlijke verhoudingen in een gemeente en door op te treden wanneer de bestuurlijke integriteit van een gemeente in het geding dreigt te raken. De verantwoordelijkheid voor het desgewenst (laten) onderzoeken van bestuurlijke integriteit is daarmee belegd.
- De rekenkamer is kwetsbaar. Hoewel de meeste decentrale rekenkamers al meer dan 15 jaar bestaan, hebben meerdere rekenkamers nog steeds te maken met discussie over hun taken, onderzoeksbevoegdheden en budget. Om onnodige discussie te voorkomen is het te overwegen om de focus van de rekenkamer zo scherp en zuiver als mogelijk te houden.
- Integriteitsonderzoek vraagt andere competenties dan rekenkameronderzoek. Bij de argumenten vóór integriteitsonderzoek door de rekenkamer is aangestipt dat er overeenkomsten zijn tussen rekenkameronderzoek en integriteitsonderzoek. Toch vraagt integriteitsonderzoek om andere competenties. Waar rekenkameronderzoekers zich ‘koel’ kunnen richten op hoe de feitelijke uitvoering zich verhoudt tot beleid en wet- en regelgeving, hebben integriteitsonderzoekers meer oog voor de menselijke kant. Het beoordelen of gedragingen passen binnen sociale conventies of ethische regels, is ingewikkeld. Alleen als een gedraging een overduidelijke schending van een sociale conventie, van een ethische regel, is het oordeel relatief eenvoudig. Zeker als er daarbij ook sprake is van een overtreding van een richtlijn of van wet- en regelgeving is. Het probleem is dat integriteitskwesties zich veelal voordoen in het grijze gebied; daar waar het onduidelijk is of een gedraging nu wel of niet door de beugel kan. Het gaat dan om ongewenst gedrag, dat mogelijk niet zonder meer ook al grensoverschrijdend. Dan is een zorgvuldige weging van de gedragingen, de omstandigheden, de gevolgen en de intenties van belang. Het vraagt kortom om een meer mensgerichte dan zaakgerichte blik van de onderzoeker. Daarin verschilt integriteitsonderzoek van rekenkameronderzoek.
Conclusie
De argumenten voor en tegen overziend, valt op dat er vooral praktische argumenten zijn om integriteitsonderzoek onder te brengen bij een rekenkamer. Er zijn met name fundamentele en inhoudelijke argumenten om dat juist niet te doen. Dat leidt tot de conclusie om de verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken zuiver te houden en integriteitsonderzoek geen onderdeel te laten zijn van de bevoegdheid van de rekenkamer. Tegelijk is er ook behoefte aan een onafhankelijk integriteitsonderzoeksorgaan. Het is niet reëel te verwachten dat iedere gemeente zelf een dergelijk orgaan inricht. De recent (weer) geuite gedachte van een centraal onderzoeksbureau voor integriteitsschendingen in de publieke sector is daarom zeker interessant.
Deze blog is geschreven door Martijn Mussche. Meer weten over de wettelijke taak van decentrale rekenkamers en integriteitsonderzoek? Neem dan contact op met hem of met Shauni Drost.
Huisvesting van statushouders | 23 november 2022
De huisvesting van statushouders is een actueel thema waarin gemeenten een belangrijke rol spelen. Gemeenten hebben als taak van het Rijk om statushouders te huisvesten. Dat blijkt vanwege het landelijke woningkort lastig. Wat houdt deze taakstelling in, en wat zijn de resultaten voor wat betreft de huisvesting van statushouders door gemeenten? En wat is de rol van gemeenteraden, en is dit een onderwerp voor rekenkameronderzoek?
In deze blog van collega Rubin lees je er meer over.
Huisvesting van statushouders
De opvang van asielzoekers is overbelast. In de opvanglocaties van het Centraal Orgaan opvang Asielzoekers (COA) zitten veel mensen die na een screening door de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) een verblijfsvergunning hebben gekregen, de zogeheten statushouders. In november 2022 gaat het om ongeveer 17.300 statushouders.
Het is van belang dat deze statushouders zo snel mogelijk doorstromen naar een woning en deel gaan uitmaken van de Nederlandse samenleving. Niet alleen omdat statushouders het recht op een woning hebben en om de integratie van statushouders te bevorderen, maar ook omdat de opvangplekken hard nodig zijn voor asielzoekers die (nog) geen verblijfsvergunning hebben gekregen. De opvangcapaciteit van de COA-opvanglocaties staat namelijk onder grote druk: denk bijvoorbeeld aan de tientallen asielzoekers die de afgelopen maanden op stoelen in de wachtruimte van het opvanglocatie in Ter Apel moesten slapen.
Het lange wachten op een woning heeft een grote impact op statushouders. Doordat statushouders lange tijd in de vaak overvolle opvanglocaties verblijven, lopen zij -net als andere vluchtelingen- risico’s op fysieke en geestelijke schade door de slechte omstandigheden op de locaties. Statushouders kunnen kort gezegd niet met hun leven in Nederland beginnen, ondanks dat zij door de IND zijn gescreend en het recht hebben op een woning.
Resultaatsverplichting gemeenten
Gemeenten hebben vanuit de Huisvestingswet 2014, artikel 28 de resultaatsverplichting om statushouders passende woonruimte aan te bieden. Het artikel luidt: ‘Burgemeester en wethouders dragen zorg voor de voorziening in de huisvesting van vergunninghouders in de gemeente overeenkomstig de voor de gemeente geldende taakstelling.’ Het is daarmee een wettelijk vastgelegde verantwoordelijkheid van gemeenten om voldoende statushouders te huisvesten.
Daarbij is de halfjaarlijkse taakstelling die het Rijk de gemeenten oplegt voor de huisvesting van maatgevend. Concreet heeft het Rijk gemeenten (en provincies) gevraagd om in de eerste helft van 2022 minstens 10.000 statushouders van huisvesting te voorzien, en in tweede helft van 2022 minstens 13.500 statushouders.
Realiseren van de taakstelling
In de eerste helft van 2022 hebben gemeenten de huisvesting voor ongeveer 11.900 statushouders gerealiseerd. Echter, nog steeds had iets meer dan de helft van alle gemeenten (54%) – 187 gemeenten – een achterstand uit voorgaande periodes. Er was op 1 juli 2022 een achterstand van 1.833 statushouders.
De voorlopige resultaten van gemeenten in de tweede helft van 2022 laten zien dat gemeenten ongeveer 7.700 statushouders hebben gehuisvest in de maanden augustus, september en oktober 2022. Dat wil zeggen dat gemeenten -gemiddeld genomen- op koers liggen om 13.500 statushouders te huisvesten in de tweede helft van 2022. Ook hier de kanttekening dat gemeenten nog steeds te maken hebben met achterstanden uit voorgaande periodes.
Huisvesting statushouders: een onderwerp voor rekenkameronderzoek?
Gemeenteraden dienen toe te zien op de uitvoering van de taakstelling door het college van burgemeester en wethouders. De gemeenteraad kan vanwege deze controlerende taak worden gezien als een eerste toezichthouder op de realisatie van de huisvesting van statushouders. De actualiteit van het onderwerp en de belangrijke rol die gemeenteraden hierin spelen (of zou moeten spelen), waren reden voor Unravelling om hier een rekenkameronderzoek naar uit te willen voeren. We waren benieuwd naar de rol die de gemeenteraden in gemeenten speelden, en naar mogelijke knelpunten en verbeterpunten.
Om de interesse voor het uitvoeren van dit onderzoek onder rekenkamercommissies te peilen, benaderden we de rekenkamercommissies in Gelderland en Overijssel met een onderzoeksvoorstel. Dit heeft -ondanks dat meerdere rekenkamercommissies het onderwerp interessant en relevant vonden- om meerdere redenen niet geleid tot een concreet uit te voeren rekenkameronderzoek. Genoemde redenen waren bijvoorbeeld dat het onderwerp politiek (te) gevoelig ligt of dat de betreffende gemeente al goed bezig was met het realiseren van huisvesting voor statushouders. Ook hadden enkele rekenkamercommissies al (deels) onderzoek gedaan naar de huisvesting van statushouders, bijvoorbeeld in een onderzoek naar het woonbeleid. Wel zijn er een aantal bevindingen uit ons vooronderzoek gekomen die we hieronder bespreken.
Bevindingen uit vooronderzoek
Een eerste bevinding die volgt uit onze analyse van het realiseren van de taakstelling door gemeenten, is dat de cijfers laten zien dat gemeenten (los van de eerder opgelopen achterstanden) gemiddeld genomen op koers liggen om de taakstelling van eind 2022 te behalen. De verschillen tussen gemeenten zijn aanzienlijk, waarbij sommige gemeenten voorlopen in de realisatie van de taakstelling en andere fors achterblijven.
Een tweede bevinding is dat uit de gesprekken die we hebben gevoerd met rekenkamercommissies het signaal naar voren komt dat gemeenteraden in de praktijk een beperkte sturende rol hebben voor wat betreft het realiseren van de taakstellingen. Een rekenkamercommissie zei bijvoorbeeld over de rol van de gemeenteraad bij het (realiseren van) de taakstellingen: ‘Naar onze mening heeft de gemeentepolitiek wel toezicht, maar heel weinig sturing hierop’.
Een derde bevinding is dat slechts enkele rekenkamers onderzoek hebben gedaan naar dit onderwerp. En in rekenkameronderzoeken naar woonbeleid krijgt de huisvesting van statushouders weinig of geen aandacht.
Tot slot
Door de toenemende instroom van asielzoekers in 2022 en 2023 is het van groot belang dat de uitstroom asielzoekers uit COA-locaties op peil blijft. De taakstelling voor de eerste helft van 2023 wordt dan ook fors hoger: het Rijk verwacht dan van gemeenten dat zij 21.200 statushouders huisvesten, het hoogste aantal sinds 2014. Het blijft daarom een onderwerp waar gemeenten een actieve rol in spelen. Het verdient aanbeveling dat ook gemeenteraden een actieve rol spelen als controleur, en erop toezien dat colleges zich voldoende inzetten om statushouders te (blijven) huisvesten.
Deze blog is geschreven door Rubin ten Broeke. Meer weten over de huisvesting van statushouders en het realiseren van de taakstelling? Neem dan contact op met hem of met Martijn Mussche.
Integriteit in het openbaar bestuur | 27 oktober 2022
Wie het nieuws volgt en de krantenkoppen leest, krijgt de indruk dat het binnen allerlei organisaties, waaronder het openbaar bestuur, niet goed gaat op het gebied van integriteit. Maar dat ligt genuanceerder. Het onderwerp krijgt namelijk ook (steeds) meer aandacht. En dat is terecht. Onze overtuiging is niet voor niets: veel gaat goed, maar veel kan beter.
Wat is integriteit?
Integriteit behelst het handelen volgens morele waarden en normen. Het is daarmee breder en subjectiever dan het handelen conform wet- en regelgeving. Dit maakt het een boeiend, maar lastig thema. Het valt niet te vangen in termen als goed-fout of zwart-wit. Veelal is er dan ook sprake van een grijs gebied. Wel zijn er handvatten te vinden in wet- en regelgeving, een gedragscode (zoals de Gedragscode Integriteit Rijk), een protocol, of eigen normen en waarden.
Incidenten bij (semi-)publieke organisaties
Een schending van integriteit binnen organisaties met een (semi-)publieke functie kan veelomvattend zijn. Zo kan het gaan om (schijn van) belangenverstrengeling, cliëntelisme, machtsmisbruik, wangedrag, bevoordeling, het lekken van informatie, ongewenste relaties, nepotisme, discriminatie, (seksuele) intimidatie, pestgedrag of andere vormen van ongewenst gedrag. Ook benadeling als gevolg van het doen van een melding van een misstand of integriteitsschending komt voor. Dergelijke incidenten vragen allen om een gedegen onderzoek.
Onderzoek naar integriteitskwesties
Wanneer er sprake is van (een vermoeden van) een integriteitsschending of misstand is het aan te raden een onafhankelijk onderzoek in te stellen. Door onafhankelijk en objectief onderzoek ontstaat inzicht in – en duidelijkheid over – een bepaalde situatie. Waarheidsvinding staat daarbij centraal. Zo wordt er met name gekeken naar hetgeen er feitelijk is voorgevallen.
Ook zijn er situaties denkbaar waarin de nadruk ligt op vooruitkijken; op leren en verbeteren. Op dat moment spelen vragen als: welke lessen trekken we uit de situatie en welke inzichten kunnen we meenemen voor de toekomst. Als onderzoekers proberen we over het algemeen naar zowel het verleden als de toekomst te kijken zodat er sprake is van duidelijkheid over een situatie in het verleden maar er ook kan worden gekeken naar hoe een dergelijke of soortgelijke situatie kan worden voorkomen in de toekomst.
Unravelling zet zich als onderzoeksbureau in voor het verbeteren van het functioneren van het openbaar bestuur, waaronder ook valt dat wij ons inzetten voor een integere overheid. Integriteit is een randvoorwaarde voor het goed functioneren van het openbaar bestuur en (semi)publieke organisaties. Zonder integriteit is er immers geen vertrouwen in de overheid.
Ter illustratie van de integriteitskwesties waarmee wij ons bezighouden, volgt hierna een beschrijving van een casus waarin sprake was van benadeling als gevolg van een melding van een misstand/ integriteitsschending. Het is een geanonimiseerde en samengevatte weergave van een casus die wij in het verleden hebben onderzocht in opdracht van een permanente integriteitscommissie.
Casus
Melder ervoer al enkele jaren een soms moeizame samenwerking met een aantal collega’s die haar in haar werk moesten faciliteren. Dit besprak melder met haar leidinggevende tijdens twee functioneringsgesprekken.
Op een gegeven moment kreeg melder gezondheidsklachten De bedrijfsarts gaf aan dat er sprake was van een probleem in de arbeidsrelatie.
Rond die tijd besprak de melder met de vertrouwenspersoon haar negatieve ervaringen met de medewerkers die haar moesten faciliteren. Omdat ook andere medewerkers rond die periode soortgelijke meldingen deden over deze collega’s, gaf de vertrouwenspersoon daar een signaal over af bij de directeur van de dienst.
Ongeveer drie maanden later deed melder in een persoonlijk gesprek – in aanwezigheid van de vertrouwenspersoon – een melding van (een vermoeden van) een misstand bij de directeur van de dienst. De melding had betrekking op het functioneren van de collega’s die haar moesten faciliteren. De directeur van de dienst verzocht melder om bij de leidinggevende te melden dat hun gesprek had plaatsgevonden. Melder durfde dat wel aan, maar sprak ook angst voor repercussies uit. Daarop zegde de directeur van de dienst toe melder te beschermen. De directeur van de dienst liet een onderzoek naar de faciliterende collega’s uitvoeren. Uit het hierop volgende rapport bleek dat er daadwerkelijk sprake was van ernstige problematiek met betrekking tot het functioneren van deze door melder genoemde collega’s.
Tijdens een gesprek met haar leidinggevende – twee dagen na het gesprek met de directeur van de dienst – vertelde melder, in aanwezigheid van de vertrouwenspersoon, over het gesprek met de directeur van de dienst. Ook legde melder haar leidinggevende de suggestie voor om (tijdelijk) een andere faciliterende collega voor haar aan te wijzen, maar de leidinggevende weigerde dat. De relatie met haar leidinggevende verslechterde mede hierdoor.
Enkele weken later werd melder weer beter gemeld. De leidinggevende stemde niet in met terugkeer van melder naar haar werkplek. De leidinggevende beargumenteerde dat door aan te geven dat hij vond dat er geen sprake was van een normale samenwerkingsrelatie tussen leidinggevende en melder. Ook was de relatie tussen melder en de medewerkers die haar moesten faciliteren – en over wie zij eerder een melding had gedaan – nog steeds niet verbeterd, aldus haar leidinggevende. Deze gang van zaken zorgde ervoor dat de melder voor langere tijd door ziekte uitviel.
Op basis van ons onderzoek kwam de commissie tot het volgende oordeel:
De commissie beschouwt melder als melder van een vermoeden van een misstand. Ondanks de stappen die de directeur van de dienst ondernam na het gesprek met melder, erkent de directeur van de dienst melder tot op de dag van vandaag niet als melder van een vermoeden van een misstand.
De commissie komt tot het oordeel dat de werkgever ernstig tekort is geschoten in zowel de bescherming van, als de zorg voor melder nadat zij een melding deed bij de werkgever. De commissie concludeert dat er sprake was van benadeling door nalatigheid en het onthouden van zorg. Ten slotte adviseert de commissie het dienstonderdeel om het herkennen en erkennen van meldingen te verbeteren.
Deze blog is geschreven door Shauni Drost. Meer weten over integriteitsonderzoek? Neem dan contact op met haar of met Martijn Mussche.
Drie tips voor het interesseren van de raad voor de onderwerpen van rekenkameronderzoek | 14 september 2022
De lokale rekenkamer opereert onafhankelijk van de gemeenteraad en heeft derhalve de vrije hand in het selecteren van zijn onderzoeksonderwerpen. Deze onafhankelijkheid in onderwerpskeuze is een groot goed, maar kan ook leiden tot rapporten en uitkomsten waar niets mee gebeurt. De kans op doorwerking van een onderzoeksrapport wordt namelijk vergroot als niet alleen de rekenkamer, maar ook de raad zich interesseert in het uitgevoerde onderzoek. En het opwekken van deze interesse begint bij het selecteren van de juiste onderzoeksonderwerpen, op het juiste moment.
Maar hoe doet de rekenkamer dit? In deze blog van collega Laura lees je drie tips om als rekenkamer de raad voor je onderzoeksonderwerpen te interesseren.
Tip 1: Heb een gedeeld beeld over wat aansprekend onderzoek is
De onderzoeksonderwerpen van de rekenkamer dienen aan te sluiten bij de praktijk, wensen en behoeften van de raad. De uitdaging is om evenwicht te vinden tussen deze aansluiting en de onafhankelijke positie die de rekenkamer bezit. Om een dergelijk evenwicht te vinden, kan het helpen om als rekenkamer met de raad te bespreken wat voor type onderzoek hen aanspreekt en dit mee te nemen bij het selecteren van onderzoeksonderwerpen. Een gedeeld beeld over wat aansprekend onderzoek is – wat in lang niet alle gemeenten bestaat – werkt bevorderend. Uit onderzoek blijkt namelijk dat wanneer rekenkameronderzoeken bij dit beeld aansluiten, deze door de raad als bruikbaar worden ervaren.
Tip 2: Weet wat er bij raadsleden en in de gemeente speelt
Zoals collega Rubin in een eerdere blog schreef, is een goede professionele relatie tussen de rekenkamer en de raad een voorwaarde voor het goed functioneren van de rekenkamer. Deze relatie komt ook van pas bij het selecteren van het onderzoeksonderwerp. Hierbij is het van belang dat de rekenkamer weet wat het gemeentebestuur beweegt, maar dat de rekenkamer tegelijkertijd voldoende distantie behoudt om te kunnen oordelen over het door hen gevoerde beleid. Het woord ‘evenwicht’ komt ook hier weer naar boven. De rekenkamer dient dus betrokken en bekend te zijn met wat er zich op politiek-bestuurlijk gebied in de gemeente en onder raadsleden afspeelt om zo onderzoeksonderwerpen te kunnen selecteren die bij deze realiteit aansluiten.
Het opstellen van een groslijst van onderwerpen en deze voorleggen aan raadsleden, helpt mogelijk bij dit betrokken en bekend zijn. Daarnaast kan het behulpzaam zijn om te vragen naar welke feitelijke onderbouwing en inzichten raadsleden missen in hun dagelijkse werk. Door dergelijke vragenrondes krijgt de rekenkamer een beter beeld over waar de behoeftes van de raad liggen, wat behulpzaam is bij het selecteren van de juiste onderzoeksonderwerpen op het juiste moment.
Tip 3: Stel duidelijke criteria vast voor de selectie van onderzoeksonderwerpen
De rekenkamer kan selectiecriteria vaststellen op grond waarvan hij onderwerpen voor rekenkameronderzoek selecteert. Denk hierbij aan criteria als: financieel en maatschappelijk belang; de timing van het onderzoek; mogelijke leereffecten op meerdere terreinen en de veronderstelde toegevoegde waarde van het onderzoeksonderwerp. Wanneer er duidelijkheid bestaat over het selectieproces van onderzoeksonderwerpen beschikt de rekenkamer over een toolbox om zijn keuzes te onderbouwen. Dan is het voor de raad helder waarom de rekenkamer bepaalde keuzes maakt. Op deze manier verminder je de kans op teleurstelling bij de raad, wanneer bijvoorbeeld bepaalde eerder besproken onderwerpen niet door de rekenkamer worden opgepakt. De rekenkamer kan dan op grond van de selectiecriteria uitleggen waarom hij voor een ander onderzoeksonderwerp heeft gekozen, wat mogelijke acceptatie vergemakkelijkt.
Tot slot
De effectiviteit van rekenkameronderzoek begint bij de onderwerpskeuze. Hierbij draait het voornamelijk om evenwicht tussen nabijheid en afstand. Het is aan de rekenkamer om dit evenwicht in samenspraak met de raad te vinden en zo hopelijk de raad te interesseren in de onderwerpen van rekenkameronderzoek.
Deze blog is geschreven door Laura van der Brugge. Meer weten over het interesseren van de raad in onderwerpen voor rekenkameronderzoek? Neem dan contact op met haar of met Rubin ten Broeke.
Normenkader als meetlat in rekenkameronderzoek | 31 augustus 2022
Het opstellen van een goed normenkader is een belangrijk element in rekenkameronderzoek, maar waarom? De Gemeentewet stelt op grond van artikel 182 dat een rekenkamer de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid onderzoekt van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. Rekenkameronderzoek toetst of beleid aan de normen voldoet, waarbij een normenkader in het onderzoek centraal staat. Het normenkader zorgt voor sturing in de uitvoering van het onderzoek om uiteindelijk een oordeel te kunnen geven over de praktijk.
In deze blog gaat onze collega Janneke dieper in op het belang van een normenkader en hoe een dergelijk kader tot stand komt.
De functie van een normenkader
Het opstellen van een normenkader vindt plaats na het vooronderzoek en de ontwikkeling van het onderzoeksopzet. Het normenkader zorgt voor sturing omdat de andere onderdelen van het rekenkameronderzoek (bevindingen, analyse, conclusies en aanbevelingen) naadloos moeten aansluiten op het opgestelde en/of geldende normenkader. Een goed normenkader schept duidelijkheid over de normen waaraan beleid dient te voldoen en daarmee op welke aspecten het onderzoek focust, met als gevolg dat het onderzoek effectiever verloopt. De onderzoekers maken namelijk bewuste keuzes bij het opstellen van de normen over wat wel en niet belangrijk is en waar het beleid aan moet voldoen. Dit zorgt ervoor dat er afbakening plaatsvindt en helder is wat de onderzoekers onderzoeken.
Het is afhankelijk van het soort onderzoek of een normenkader van nut is. Zo is een normenkader bij een beschrijvend of verkennend onderzoek bijvoorbeeld geen gebruikelijk onderdeel van het onderzoek. Indien het gaat om een onderzoek waar gevraagd wordt om een oordeel, zoals een rekenkameronderzoek, dient een normenkader als meetlat waarlangs onderzoekers oordelen. Omdat een normenkader een uitwerking is van eisen die gesteld worden aan (doelmatig, rechtmatig en/of doeltreffend) beleid, dient een normenkader als geschikt meetlat in rekenkameronderzoek.
De totstandkoming van een normenkader
Een belangrijk deel van het opstellen van het normenkader is inzicht verschaffen in waar de normen vandaan komen. Het normenkader wordt vaak door de onderzoekers opgesteld als onderdeel van het onderzoeksproces. Unravelling stelt een normenkader op die aansluit bij de geformuleerde deelvragen van het onderzoek. Over het algemeen formuleren we bij iedere deelvraag een of meerdere normen, zodat duidelijk is wat per deelvraag wordt onderzocht. Vaak vergt dat in eerste instantie wat zoekwerk voor de onderzoekers omdat de normen niet duidelijk in het gemeentebeleid zijn geformuleerd en daaruit afgeleid kunnen worden. Ook zijn de doelen vaak niet meetbaar (SMART) geformuleerd. De onderzoekers dienen daarom in andere stukken op zoek te gaan naar (bruikbare) normen.
Een normenkader voor rekenkameronderzoek komt normaliter tot stand door het bestuderen van wet- en regelgeving, beleidsdocumenten, wetenschappelijke vakliteratuur of door professionele inzichten. Indien normen niet kunnen worden afgeleid uit voorgenoemde bronnen kunnen normen worden opgesteld aan de hand van jurisprudentie, criteria uit een wetenschappelijke of een beleidsmatige theorie, of als dat laatste niet helder geformuleerd is, door het reconstrueren van een beleidstheorie. Van belang is dat het normenkader actueel is en, in het geval van nieuwe wet- en regelgeving, daarop aangepast wordt.
Betrekken ambtelijke organisatie
Voor het in kaart brengen van de zwakke punten in het normenkader, kan het zinvol zijn om de ambtelijke organisatie te betrekken bij het opstellen van het normenkader. Dat kan bijvoorbeeld door te spreken met vakspecialisten, ambtenaren, college- en/of raadsleden. Ten eerste krijgen de onderzoekers op deze manier informatie over het onderzoeksonderwerp. In het begin van het onderzoek ontstaat dan al meer duidelijkheid over de eventuele zwaktes binnen het beleid, zoals knelpunten in de uitvoering van het beleid in de praktijk of kennisverschillen. Dit helpt bij het bepalen van de richting van het onderzoek en zorgt ervoor dat het normenkader wordt verbeterd.
Ten tweede kan het spreken van betrokkenen uit de ambtelijke organisatie (meer) draagvlak voor het onderzoek creëren. Uiteindelijk is het doel van de onderzoekers dat het onderzoek niet in de la beland, maar leidt tot verbetering van het beleid. Om dit te bereiken is het van belang dat de conclusies en aanbevelingen van het rekenkameronderzoek door de ambtelijke organisatie worden herkend en geaccepteerd.
Tot slot stelt het betrekken van de ambtelijke organisatie de betrokkenen in de gelegenheid om (kritische) kanttekeningen te plaatsen bij het onderzoek. Dat geeft de onderzoekers een beeld van waar gevoeligheden liggen en waar mogelijk tijdens of na het onderzoek (nog meer) vragen en/of opmerkingen over kunnen komen. Aanvullend is dit nuttige informatie voor de onderzoekers om in hun achterhoofd te houden om hierop in te kunnen gaan bij het formuleren van bevindingen, analyses en aanbevelingen om meer draagvlak te creëren.
Een goed normenkader loont
Kortom, het normenkader in rekenkameronderzoek zorgt voor sturing en fungeert als een meetlat. Aan de hand van het normenkader kan het beleid effectief worden getoetst. Dit voorkomt dat het onderzoek onsamenhangend is en meer tijd kost dan noodzakelijk. Daarbij kan het verstandig zijn om de ambtelijke organisatie te betrekken bij de totstandkoming van het normenkader. Dat vergroot het draagvlak voor het onderzoek en verkleint de kans dat het onderzoek in de la belandt. Besteed als onderzoekers dus voldoende tijd en energie aan het opstellen van een normenkader.
Deze blog is geschreven door Janneke Wijkmans. Meer weten over het betrekken van burgers bij lokale rekenkamers? Neem dan contact op met haar of met Shauni Drost.
Terugwinnen vertrouwen in de lokale overheid | 28 juli 2022
Het vertrouwen in de lokale overheid neemt af. Maar liefst 40 procent van de Nederlanders geeft aan weinig tot zeer weinig vertrouwen te hebben in hun gemeente. De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen was dit jaar dan ook lager dan ooit. Dit is zorgwekkend voor de legitimiteit van het gemeentelijk bestuur. Verkiezingen zijn namelijk het belangrijkste middel om het bestuur verantwoordelijk en representatief te maken. Wat zegt het over de representativiteit van het gemeentelijk bestuur als de burger steeds minder zijn stem uitbrengt? En hoe kunnen burgers hun gemeente vertrouwen wanneer het gemeentelijk bestuur onvoldoende representatief is? Dit lijkt een neerwaartse spiraal, met steeds minder vertrouwen in de lokale overheid als gevolg. De unieke positie van de lokale rekenkamer maakt het echter mogelijk deze spiraal deels te doorbreken, om zo beetje bij beetje het vertrouwen van de burger terug te winnen.
De lokale rekenkamer en zijn controlerende taak
Lokale rekenkamers doen onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. Het doel van deze controlerende taak is het democratisch legitimeren van het bestuur, het ondersteunen van de tegenmacht en het bijdragen aan het lerende vermogen van de gemeenteraad in zijn controlerende taken. Met zijn controlerende taak kan de rekenkamer bijdragen aan het vergroten van het vertrouwen in de lokale overheid. De rekenkamer heeft immers de positie en verantwoordelijkheid om het gemeentebestuur een spiegel voor te houden. Daar waar het gemeentebestuur niet (goed) functioneert, kan de rekenkamer met zijn onderzoek concrete aanbevelingen doen aan de gemeenteraad en het college van Burgemeester en Wethouders om dit te verbeteren.
Consequent blijven is belangrijk
Het voorhouden van een spiegel werpt echter niet altijd zijn vruchten af. Zo kwam de Nijmeegse rekenkamer, in een onderzoek naar aanleiding van hun 20-jarige bestaan, tot de conclusie dat veel bevindingen, conclusies en aanbevelingen regelmatig terugkomen in zijn rapporten. De Nijmeegse rekenkamer spreekt van een aantal ‘rode draden’ in zijn aanbevelingen, met name over de wijze waarop de gemeenteraad zijn werk doet. Het oppakken van de aanbevelingen blijft echter een politieke beslissing. En of dit dan ook daadwerkelijk gebeurt, heeft onder andere met politieke timing te maken: een rapport kan op een (voor de gemeenteraad) politiek onhandig moment gepubliceerd worden of er kan bijvoorbeeld sprake zijn van wisseling in het ambtelijk apparaat, waardoor de aanwezige kennis van een rekenkamerrapport mogelijk verdwijnt.
Echte onafhankelijkheid vereist echter dat de rekenkamer niet doet aan politieke timing. Het is daarom belangrijk dat een rekenkamer consequent blijft. Dit betekent onder meer het blijven aankaarten van bepaalde knelpunten, ook wanneer een rekenkamer, zoals de Nijmeegse rekenkamer, steeds weer tot dezelfde conclusies komt. “(…) democratie is geen consultancytraject met een begin- en eindpunt en concrete opbrengsten. Democratisch bestuur is nooit perfect en is ook nooit af. Hetzelfde geldt voor controle in een democratisch stelsel: het is een voortdurende bezigheid, het houdt nooit op”, aldus Klaartje Peters, verbonden als bijzonder hoogleraar Lokaal en regionaal bestuur aan de Universiteit van Maastricht, maar ook zelfstandig onderzoeker en publicist. Het consequent blijven controleren van het bestuur, zoals rekenkamers dat doen met hun onderzoek, is goed voor de samenleving; transparante verantwoording – ook wanneer het niet uitkomt – hoort bij goed bestuur.
De wens van de burger dient voorop te staan
Het onderzoek dat rekenkamers uitvoeren, is openbaar. Om de aandacht van de burger hiervoor te wekken, is het niet alleen belangrijk dat dit onderzoek toegankelijk en vindbaar is, maar vooral ook dat het gaat over hetgeen voor de burger van belang is.
Uit een peiling onder raadsleden blijkt dat zij zich in de toekomst meer willen richten op sociaal-maatschappelijke aspecten van beleid, ofwel op de vraag ‘hoe werkt beleid uit in de praktijk?’. Zij geven aan op dit vlak meer ondersteuning nodig te hebben. De rekenkamer besteedt, door dergelijke ondersteuning aan de raad te verlenen, ook aandacht aan hetgeen voor de burger daadwerkelijk belangrijk is, namelijk zaken die invloed hebben op het dagelijkse leven. Denk aan onderzoek dat zich richt op de uitvoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning of het woonbeleid van de gemeente.
De lokale rekenkamer heeft de belangrijke taak om het gemeentebestuur een spiegel voor te houden. Als de rekenkamer consequent blijft, maatschappelijk betrokken is, en oog heeft voor de wensen en belangen van burgers, kan hij het vertrouwen van burgers in de lokale democratie vergroten. Het is dan uiteindelijk aan de burger om bij de volgende gemeenteraadsverkiezingen het rode potlood op te pakken en te stemmen.
Deze blog is geschreven door Laura van der Brugge. Meer weten over het betrekken van burgers bij lokale rekenkamers? Neem dan contact op met haar of met Rubin ten Broeke.
Betrokkenheid burgers bij lokale rekenkamers | 29 juni 2022
De betrokkenheid van burgers bij lokale rekenkamers is beperkt, zo blijkt uit een navraag van RTV Drenthe naar lokale rekenkamers in die provincie. Zo is er in de rekenkamer van Westerveld nog nooit een onderzoeksidee van burgers binnengekomen. In deze blog lees je meer over mogelijke verklaringen van deze beperkte betrokkenheid, en hoe rekenkamers burgers meer kunnen betrekken.
Kloof burgers en rekenkamer
Een manier waarop lokale rekenkamers burgers kunnen betrekken is door hen de mogelijkheid te bieden om onderwerpen voor rekenkameronderzoek aan te dragen. Uit de navraag van RTV Drenthe onder lokale rekenkamers blijkt dat dit zelden gebeurt, ondanks actieve oproepen van Drentse rekenkamers aan burgers om dit te doen. ‘Er lijkt een kloof te bestaan tussen burgers en de rekenkamer’, aldus Elias de Haan, voorzitter van de rekenkamercommissie van Noordenveld. De voorzitter van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamer en Rekenkamercommissies bevestigt dit beeld in het artikel van RTV Drenthe: ‘burgers komen zelden zomaar bij rekenkamers langs.’
Verklaring
Een mogelijke verklaring voor de beperkte betrokkenheid van burgers bij rekenkamers is dat zij niet bekend zijn met lokale rekenkamers en niet (goed) weten waar de lokale rekenkamer over gaat. Dit blijkt uit onderzoek naar de mening van burgers over lokale rekenkamers. Ongeveer de helft van de respondenten in dat onderzoek geeft aan niet of nauwelijks te weten wat de lokale rekenkamer doet. In het onderzoek is gevraagd welke taak respondenten denken dat de lokale rekenkamer heeft. Daaruit blijkt dat de meeste respondenten denken dat de lokale rekenkamer gaat over een controle op de gemeentefinanciën of over het opstellen van de gemeentebegroting.
Betrekken van burgers
Een goede eerste stap om als lokale rekenkamer burgers meer te betrekken, is door duidelijk te maken aan burgers welke taken en verantwoordelijkheden de rekenkamer heeft. Wees als rekenkamer (digitaal) goed vindbaar, en zorg voor een heldere informatiepagina waarop burgers kunnen lezen over de lokale rekenkamer en over eerder onderzoek. Een actieve informatievoorziening kan ook helpen om burgers te laten weten wat de lokale rekenkamer precies doet. Denk bijvoorbeeld aan het regelmatig plaatsen van berichten op sociale media of door beschikbaar te zijn voor interviews met lokale radiostations over afgerond onderzoek.
Zodra lokale rekenkamer beter zichtbaar zijn en burgers beter weten waar de rekenkamer over gaat, heeft het ook meer zin om burgers actief te betrekken. De rekenkamer kan burgers bijvoorbeeld bevragen over onderwerpen die leven in de gemeente of hen vragen om onderzoeksideeën aan te leveren. Een goed voorbeeld hiervan is het inzetten van een burgerpanel zoals de Rekenkamer Metropool Amsterdam dat doet. Leden van dit panel ontvangen een aantal keer per jaar een online enquête over verschillende maatschappelijke onderwerpen die spelen in de gemeente. Ook bepalen panelleden jaarlijks het onderwerp van het publieksonderzoek.
Tot slot
Het heeft voor lokale rekenkamers nut om burgers meer te betrekken. Dit kan bijvoorbeeld interessante perspectieven opleveren over onderwerpen die spelen in een gemeente, of leiden tot een onderzoeksonderwerp waar de rekenkamer zelf nog niet aan had gedacht. Het is dus om diverse redenen van belang dat rekenkamers zich ervan bewust zijn dat veel burgers nog onbekend zijn met het begrip ‘lokale rekenkamer’. Een eerste stap om als rekenkamer burgers meer te betrekken, is door ervoor te zorgen dat de rekenkamer goed vindbaar is en dat burgers weten waarvoor ze bij de rekenkamer aan kunnen kloppen.
Meer weten over het betrekken van burgers bij lokale rekenkamers? Neem dan contact op met Rubin ten Broeke.