Berichten getagd ‘Rekenkamer’
Aanbesteding zwembadexploitatie en inkoopbeleid Heerlen | 23 juni 2022
Binnen de gemeenteraad van Heerlen leefde de vraag om onderzoek te doen naar het aanbestedingsproces rondom de zwembadexploitatie in Heerlen. De Rekenkamer Heerlen heeft vanuit deze achtergrond besloten onderzoek te doen naar de genoemde casus. Daarnaast was het tijd om ook het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Heerlen onder de loep te nemen. Unravelling heeft uitvoering gegeven aan het onderzoek. De rekenkamer beoogde met het onderzoek concrete handvatten te bieden aan de gemeenteraad over de wenselijkheid van (bij)sturing van het inkoop- en aanbestedingsbeleid en om aanbestedingen in de toekomst te kunnen verbeteren.
De centrale onderzoeksvragen waren als volgt:
1. In hoeverre is het proces van kaderstelling, (bestuurlijke en ambtelijke) aansturing, beheersing, toezicht en verantwoording bij de aanbesteding van het risicodragend beheren, exploiteren en onderhouden van twee zwembaden te Heerlen doeltreffend, zorgvuldig en rechtmatig verlopen?
2. In hoeverre zorgt het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Heerlen voor borging van doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid?
Belangrijkste bevindingen en conclusies
Het rekenkameronderzoek bestond uit twee delen: de aanbesteding van de zwembadexploitatie en het inkoopbeleid in algemene zin. Onderstaand bespreken we per onderdeel de belangrijkste bevindingen en conclusies.
Casus: aanbesteding zwembadexploitatie
De aanbesteding van de zwembadexploitatie is doeltreffend en rechtmatig verlopen. Desondanks zijn er voor de gemeente Heerlen lessen te trekken uit het gehele proces. We concluderen dat het college pas op een relatief laat moment een formeel besluit nam over de aanbesteding. Mogelijk ontstond er daardoor ruimte voor (onterechte) verwachtingen bij de toenmalige exploitant van het zwembad Otterveurdt.
Daarnaast waren er gedurende de aanbesteding een aantal complicerende factoren die voor problemen (zoals vertraging) zorgden. Zo verliep de communicatie tussen de exploitant en de gemeente stroef, wilde de toenmalige exploitant geen informatie aanleveren en bestond er een onzekere situatie met de nodige risico’s over een nog te bouwen zwembad in Heerlen. Verder concludeerden we dat de gemeente minder oog had voor de (mogelijke) persoonlijke gevolgen voor de toenmalige exploitant, personeelsleden, verenigingen en (andere) huurders. Ten slotte heeft het college de gemeenteraad tijdig en volledig geïnformeerd voorafgaand, tijdens en na afloop van de aanbesteding.
Het Heerlense inkoopbeleid
Het Heerlense inkoop- en aanbestedingsbeleid is gedateerd, summier en geeft weinig richting. Het beleid biedt daarom onvoldoende grondslag voor een doeltreffende inkoop. Daarnaast is de inkooporganisatie nog in ontwikkeling en kwetsbaar, waardoor de borging van doelmatigheid en rechtmatigheid niet optimaal is. Zo ontbreken bijvoorbeeld volledige procedures en werkwijzen en/of zijn deze nog in ontwikkeling. Dit maakt de gemeente kwetsbaar voor wat betreft de borging van rechtmatigheid van inkoop en aanbesteding.
De raad staat voornamelijk op afstand mede doordat het college en de raad inkoop en aanbesteding tot nu toe vooral als een uitvoeringskwestie beschouwen. Daardoor is het voor de raad lastig om kaders te stellen en het college te controleren.
Aanbevelingen
Op basis van bovenstaande bevindingen is de Rekenkamer Heerlen tot de volgende aanbevelingen gekomen:
1: Benader grote, complexe aanbestedingen als groot project (aan het college);
2: Pak vergelijkbare aanbestedingstrajecten in het vervolg op met meer oog voor de menselijke en sociale kant (aan het college);
3: Verken de wensen en eisen van de raad en stel nieuw inkoopbeleid vast (aan het college);
4: Zorg voor een doorontwikkeling van de Heerlense inkooporganisatie, de interne werkwijzen en procedures, en verbetering van de borging van rechtmatigheid (aan het college);
5: Stel vast welke aanbevelingen u wilt overnemen en verzoek het college om een plan van aanpak hiervoor te maken (aan de raad).
Doorwerking
Op maandag 20 juni 2022 is het onderzoeksrapport in de commissie Maatschappij en Financiën van Heerlen besproken. Tijdens de commissie heeft de Rekenkamer Heerlen toelichting gegeven op het rapport, en konden commissieleden vragen stellen over het rapport. Uit de bespreking van het rapport in de commissie komt het beeld naar voren dat de gemeenteraad meer inspraak wil en aan de slag wil met het thema inkoop en aanbesteding. Op woensdag 22 juni heeft de gemeenteraad tijdens de raadsvergadering besloten de conclusies en aanbevelingen uit het rapport over te nemen.
Opdrachtgever: Rekenkamer Heerlen
Onderzoekers: Martijn Mussche en Shauni Drost
Oplevering rapport: 12 april 2022
Blogserie wettelijke taken gemeentelijke rekenkamers: rechtmatigheid | 19 april 2022
In deze blogserie gaan we in op de wettelijke taak van gemeentelijke rekenkamers. De rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur (art. 182 Gemeentewet). De vorige blog ging over de doelmatigheid van beleid. In deze derde en laatste blog uit de blogserie vertelt Rubin ten Broeke over het doen van onderzoek naar rechtmatigheid van het gevoerde bestuur/beleid. Zo komen vragen aan de orde als: wat houdt rechtmatigheid precies in, en hoe ziet het doen van onderzoek naar rechtmatigheid van beleid eruit?
Rechtmatigheid van (uitvoering) gemeentelijk beleid
Gemeentelijk beleid en de uitvoering daarvan is rechtmatig wanneer de (voorgenomen) handelswijze van de gemeente in overeenstemming is met de voor de gemeente geldende regels en besluiten. Als een gemeente rechtmatig handelt, betekent dit de gemeente in al haar handelingen voldoet aan de van toepassing zijnde wet- en regelgeving zoals raadsbesluiten, de omgevingswet en subsidievoorwaarden.
Een voorbeeld van onrechtmatig handelen door een gemeente is wanneer een gemeente bij het verlenen van subsidie de daarvoor geldende subsidieverordening niet naleeft. Dat kan het geval zijn wanneer een gemeente subsidie verstrekt zonder dat er formeel een subsidiebeschikking is toegekend of wanneer de subsidieaanvraag te laat is ingediend. Een ander voorbeeld van onrechtmatig handelen door een gemeente is wanneer een gemeente een inkoopopdracht aanbesteedt of moet aanbesteden (aanbestedingsplicht) maar de daarvoor geldende richtlijnen voor diensten, werken en leveringen niet naleeft. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn wanneer een gemeente bedrijven geen gelijke kans geeft in een aanbesteding.
Aandacht voor rechtmatigheidsonderzoek
Rechtmatigheid krijgt in rekenkamerrapporten weinig aandacht. Uit onderzoek blijkt dat slechts in 11% van de 982 geanalyseerde rekenkamerrapporten expliciet wordt verwezen naar rechtmatigheid. Dat is relatief weinig in vergelijking met de verwijzing naar doeltreffendheid (61% van de rapporten) en doelmatigheid (31% van de rapporten).
Uitvoeren van rechtmatigheidsonderzoek
Voor het uitvoeren van onderzoek naar rechtmatigheid is het normenkader een belangrijk startpunt. Een van de centrale vragen van een onderzoek naar bijvoorbeeld het inkoop- en aanbestedingsbeleid van een gemeente zou kunnen zijn: In hoeverre is de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid rechtmatig? De normen passend bij deze centrale vraag zouden bijvoorbeeld kunnen zijn:
- Het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente sluit aan bij de Europese en nationale regelgeving;
- Inkoop en aanbesteding voldoet aan de daarvoor geldende wet- en regelgeving en aan de in de gemeente geldende beleidsregels en procedures;
- Daar waar afwijking van het inkoop- en aanbestedingsbeleid nodig of wenselijk is, volgt de gemeente de daarvoor geldende procedure.
Vervolgens voeren we een documentanalyse uit van relevante informatie. In aanvulling daarop voeren we gesprekken met de inkoopafdeling van de gemeente, andere ambtelijk betrokkenen zoals een juridisch adviseur en de verantwoordelijke wethouder. We analyseren de informatie uit de documenten en de gesprekken, en bepalen op basis daarvan in hoeverre de gemeente aan de normen voldoet.
Als de gemeente aan alle normen voldoet, dan beoordelen we de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid als rechtmatig. Voldoet de gemeente niet (volledig) aan de normen, dan beoordelen we de uitvoering als niet of deels rechtmatig.
Meer weten over het doen van onderzoek naar rechtmatigheid van beleid? Neem dan contact op met Rubin ten Broeke.
Blogserie wettelijke taken gemeentelijke rekenkamers: doelmatigheid | 16 maart 2022
In deze blogserie gaan we in op de wettelijke taak van gemeentelijke rekenkamers. De rekenkamer onderzoekt de doelmatigheid, de doeltreffendheid en de rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur (art. 182 Gemeentewet). In de vorige blog schreef Miriam Dorigo over onderzoek naar de doeltreffendheid van beleid. In deze tweede blog schrijft Rubin ten Broeke meer over het doen van onderzoek naar doelmatigheid van beleid. Wat houdt doelmatigheid precies in, en hoe ziet het doen van onderzoek naar doelmatigheid van beleid eruit?
Doelmatigheid van gemeentelijk beleid
In rekenkamerrapporten is er relatief minder aandacht voor doelmatigheid dan voor doeltreffendheid. Uit onderzoek blijkt dat in 61% van de 982 geanalyseerde rekenkamerrapporten wordt verwezen naar doeltreffendheid en in 31% van de rapporten naar doelmatigheid. Genoeg reden om onderzoek naar doelmatigheid in deze blog aandacht te geven.
Lokale rekenkamers hebben een belangrijke taak in het ondersteunen van de gemeenteraad in hun kaderstellende en controlerende taak. Het onderzoeken van de doelmatigheid van het gemeentebestuur is een van de kerntaken van de lokale rekenkamer. Een doelmatig beleid betekent dat de bijbehorende (beleids-)doelen met een zo beperkt mogelijke inzet van menskracht en/of middelen worden bereikt. Als beleid doelmatig is, wil dat dus zeggen dat de uitvoering van dit beleid efficiënt is. Daarin verschilt doelmatigheid dus van doeltreffendheid. Bij doeltreffendheid gaat het om de effectiviteit van beleid, bij doelmatigheid om efficiëntie.
Wanneer het beleid doeltreffend is, hoeft dat niet te betekenen dat het beleid óók doelmatig is. Een (fictief) voorbeeld hiervan is een gemeente dat als beleidsdoel heeft om het aantal inwoners met schulden terug te dringen. In haar beleid omschrijft de gemeente dat zij dit wil bereiken door het oprichten van een loket voor inwoners met schulden. Bij het loket kunnen inwoners bijvoorbeeld terecht voor ondersteuning bij het aanvragen van lokale toeslagen, hulp bij administratie en een schuldenmaatje. Het loket blijkt erg goed te werken: een groot deel van de inwoners dat zich meldt bij het loket komt hierdoor uit de schulden. Het beleid van de gemeente is in die zin doeltreffend. Het loket blijkt echter zeer kostbaar en kost de gemeente aanzienlijk meer dan voorzien. Ook in vergelijking met andere gemeenten kost het loket veel middelen. Het beleid is daarmee weinig efficiënt, en niet doelmatig.
Uitvoering doelmatigheidsonderzoek
Maar hoe geven wij uitvoering aan onderzoek naar het thema ‘doelmatigheid’ in onze rekenkameronderzoeken? Zoals Miriam Dorigo in haar blog over doeltreffendheid al aangaf, is het belangrijk om in rekenkameronderzoek te beginnen met het normenkader. Daarin staan de normen waaraan het door het gemeentebestuur gevoerde beleid wordt getoetst. Bij rekenkameronderzoeken waarin we doelmatigheid meenemen, beschrijven we dus normen aan de hand waarvan we het beleid beoordelen op de doelmatigheid. We formuleren deze normen, waar mogelijk, SMART.
Terug naar het hiervoor genoemde voorbeeld van het schuldenloket. Een bijpassende norm zou dan kunnen zijn: ‘De gemeente geeft niet meer uit dan begroot voor de aanpak van schulden (het loket)’ en ‘De kosten van de aanpak van schulden zijn vergelijkbaar met andere gemeenten’.
Door middel van documentstudie en interviews met betrokken personen onderzoeken we in hoeverre de gemeente aan die normen voldoet. Als hieruit blijkt dat de gemeente aan de normen voldoet, kan geconcludeerd worden dat het beleid doelmatig is.
Doelmatigheidsonderzoek: een efficiënt beleid?
Door het uitvoeren van doelmatigheidsonderzoek zorgen we ervoor dat de gemeenteraad zicht krijgt op de gemaakte kosten van de uitvoering van beleid. Het onderzoeken van doelmatigheid is nuttig omdat het antwoord geeft op de vragen wat een bepaald beleid ‘kost’, in hoeverre het beleid efficiënt is en hoe de gemeente haar middelen (nog) beter kan besteden. Rekenkameronderzoek waarin we de doelmatigheid van beleid meenemen, biedt de raad daarmee handvatten om te sturen op de efficiëntie van beleid.
Meer weten over het doen van onderzoek naar doelmatigheid van beleid? Neem dan contact op met Rubin ten Broeke.
Blogserie wettelijke taken gemeentelijke rekenkamers: doeltreffendheid | 23 feb 2022
In deze blogserie gaan we in op de wettelijke taken van gemeentelijke rekenkamers. In deze eerste blog door Miriam Dorigo lees je meer over het doen van onderzoek naar doeltreffendheid van beleid, een van de wettelijke taken van gemeentelijke rekenkamers. Wat houdt doeltreffendheid in, en hoe ziet het doen van onderzoek naar doeltreffendheid van beleid eruit?
De wettelijke taak van de rekenkamer: doeltreffendheid
Sinds 2006 moet iedere gemeente een rekenkamer of rekenkamerfunctie hebben. Dit versterkt het dualisme in de gemeentelijke politiek. Het dualisme bij de lokale overheid is ingevoerd naar voorbeeld van de landelijke overheid en maakt dat ieders rollen en verantwoordelijkheden afgescheiden en duidelijk zijn. Het college van B&W bestuurt en de gemeenteraad controleert en stelt kaders. Door onafhankelijk onderzoek te doen naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het gemeentelijk beleid geeft de rekenkamer de raad handvatten om deze taken beter uit te voeren. De rekenkamer levert informatie en inzichten waarmee de raad het college kan controleren en kaders kan stellen.
In deze miniserie bespreken we wat de termen doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid inhouden en hoe Unravelling daar onderzoek naar doet. Onderzoek naar de doeltreffendheid, ofwel effectiviteit van het beleid, is de basis van rekenkameronderzoek. Beleid moet immers eerst bestaan en effectief zijn, voordat het zinvol is om na te gaan of het ook doelmatig of rechtmatig is.
Doeltreffendheid van gemeentelijk beleid
Doeltreffendheid of effectiviteit gaat over de mate waarin een in het beleid gesteld doel behaald wordt. Onderzoek naar doeltreffendheid bestaat uit een aantal stappen. De eerste stap is nagaan of er überhaupt beleid is en of daarin doelen worden gesteld. Helaas zien wij in de praktijk dat dit vaak niet het geval is. Ook kan het beleid verouderd zijn en daarom niet meer aansluiten bij de praktijk. Ten tweede moet worden vastgesteld of de doelen zodanig geformuleerd zijn dat ze haalbaar zijn. Anders gezegd; de doelen moeten SMART zijn, anders kunnen ze nooit behaald worden. SMART staat voor Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden. Ten derde gaan we na of de uitvoering aansluit bij het beleid en de daarin gestelde doelen. Ten slotte onderzoeken we de resultaten van het beleid en of die overeenkomen met de beleidsdoelen. Met andere woorden: of de doelen behaald worden.
Uitvoering van onderzoek naar doeltreffendheid
Een belangrijk onderdeel voordat het eigenlijke onderzoek begint, is het normenkader. Daarin staan de normen waaraan het beleid wordt getoetst om te bepalen of er sprake is van doeltreffendheid. Wij formuleren deze normen waar mogelijk SMART. Het normenkader geeft richting aan het onderzoek doordat het formuleert wat er onder doeltreffend beleid verstaan wordt in de context van het onderwerp van onderzoek en de betreffende gemeente. Alleen als de normen SMART-geformuleerd zijn, kunnen wij vaststellen of ze behaald worden, en dus vaststellen of het beleid doeltreffend is. Het normenkader zorgt er kortom voor dat het onderzoek neutraal en navolgbaar is.
Bij een onderzoek naar de doeltreffendheid van beleid raadplegen wij altijd een aantal bronnen. Ten eerste voeren we een documentstudie uit. Het beleid zelf is vastgesteld in één of meer documenten, waarin vaak de achterliggende visie van het beleid uiteen wordt gezet. Ook horen bij de documentstudie documenten over de uitvoering van het beleid.
Naast de documentstudie loont het om een aantal interviews te plannen. Het verantwoordelijke collegelid kan een toelichting geven op hetgeen er in de documenten is gevonden, met name wat betreft de achterliggende visie en de doelen. Ook gesprekken met betrokken ambtenaren, zowel in beleid als uitvoering, voegen veel waarde toe aan dit type onderzoek. Zo kunnen we vaststellen of zij bekend zijn met het beleid en de doelen en hoe zij in de uitvoering borgen dat de doelen daadwerkelijk worden bereikt. Uit zowel de documentstudie als de interviews kan blijken of de uitvoering aansluit bij het beleid en de doelen. Door deze aanpak, met het gebruik van diverse onderzoeksbronnen, ontstaat een genuanceerd beeld van de situatie in een gemeente.
Naast deze vaste onderdelen bestaan er een aantal optionele stappen die onderdeel kunnen zijn van het onderzoek. Zo kan gesproken worden met raadsleden, met de gemeentesecretaris of de griffier, naar gelang het onderwerp van het onderzoek en de precieze onderzoeksvragen. Ook is het mogelijk om inwoners of organisaties te spreken die te maken hebben met (de uitvoering van) het beleid. Een voorbeeld: bij onderzoek naar de doeltreffendheid van subsidiebeleid gaat het dan over de subsidie-ontvangende organisaties. In het geval van beleid op het gebied van mobiliteit of afval kan een enquête onder inwoners van de gemeente een goede aanvulling zijn. Deze en andere aanvullende stappen hangen af van het thema en de precieze onderzoeksvragen.
Onderzoek leidt tot beter beleid
Door middel van een samenhangend onderzoek lukt het om het beleid en de uitvoering aan het normenkader te toetsen. Daardoor kunnen de onderzoeksvragen beantwoord worden en kan beoordeeld worden of het beleid doeltreffend is. Dit levert voor het college en de raad conclusies en aanbevelingen op waarmee zij stappen kunnen zetten voor beter beleid.
Rekenkamers selecteren veelal onderzoeksthema’s waarvan ze vermoeden dat de doeltreffendheid niet goed is. Daardoor wordt er niet altijd onderzoek naar doelmatigheid of rechtmatigheid gedaan. Desondanks is ook dit onderzoek van groot belang. Hierover schrijven we meer in de komende weken.
Meer weten over het doen van onderzoek naar doeltreffendheid van beleid? Neem dan contact op met Miriam Dorigo.
Onderzoek effecten corona Delft: film met resultaten | 30 nov 2021
Voor het rekenkameronderzoek naar de effecten van de coronacrisis voor de gemeente Delft heeft Unravelling een filmpje gemaakt waarin de belangrijkste onderzoeksresultaten naar voren komen. Daarnaast laten we inwoners en lokale ondernemers aan het woord.
Een ondernemer zei bijvoorbeeld: ”We hebben een winkel en een lunchroom. De winkel hebben we open kunnen houden, en daar zijn we brood gaan maken. […] Tot onze verrassing kwamen mensen dat ook nog allemaal halen.”
Een van de inwoners zei: ”Ik heb geprobeerd om thuis te sporten. Dat ging in de eerste golf redelijk goed, maar bij de tweede lockdown ging de motivatie naar beneden.”
Bekijk het filmpje hieronder!
Uitstel behandeling Wet versterking decentrale rekenkamers | 15 nov 2021
De Tweede Kamer heeft de behandeling van het wetsvoorstel uitgesteld
De plenaire behandeling van het wetsvoorstel Versterking decentrale rekenkamers (35298) door de Tweede Kamer stond geagendeerd voor deze week. Het wetsvoorstel is ingediend op 4 oktober 2019. Behandeling door de Tweede Kamer was eerder al gepland in april en september van dit jaar en was daarna doorgeschoven naar november 2021. Het blijkt dat er weer gekozen is voor uitstel van de behandeling.
Navraag bij de Commissie Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer leert dat het uitstel te maken heeft met de drukke vergaderagenda van de Tweede Kamer. De diverse debatten over corona nemen tijd in beslag. Ook de verbouwing en tijdelijke huisvesting van de Tweede Kamer werkte belemmerend. Het uitstel heeft geen inhoudelijke achtergrond en ook de demissionaire status van het Kabinet speelt geen rol in het uitstel. Als het goed is vindt de behandeling nu plaats in de week van 10 januari 2022.
Voorwaarden voor een goed functionerende rekenkamer | 16 sept 2021
De lokale rekenkamer is een nuttig instrument voor gemeenten. De rekenkamer doet onafhankelijk onderzoek naar de doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtmatigheid van het door het gemeentebestuur gevoerde bestuur. Daarmee draagt de lokale rekenkamer bij aan de kaderstellende en controlerende taken van de raad en daardoor aan een beter (lokaal) bestuur. In een eerder blog was al te lezen dat het van belang is dat slapende rekenkamers door gemeenten worden gewekt. In deze blog van Rubin ten Broeke lees je meer over de voorwaarden voor een goed functionerende lokale rekenkamer.
Voorwaarde 1: voldoende onderzoeksbudget
Sommige lokale rekenkamercommissies beschikken over een (zeer) beperkt onderzoeksbudget. Daardoor kunnen deze rekenkamers geen of weinig onderzoek uitvoeren. Ook bestaat het gevaar dat deze rekenkamercommissies slapend worden. Er bestaat een informele norm van €1 per inwoner voor het budget van rekenkamers (€1,24 gecorrigeerd voor indexatie). Deze norm is echter gedateerd: deze komt uit 2004 en is nooit bijgesteld. Voor het bepalen van het onderzoeksbudget van rekenkamers door de raad zouden volgens de Werkgroep lokale rekenkamers ook de omvang van de gemeentebegroting en de wensen van de raad over het aantal onderzoeken en het type onderzoeken moeten meespelen.
Voorwaarde 2: goed samenspel tussen rekenkamer en raad
De lokale rekenkamer is in 2004 in het leven geroepen als hulptroep en instrument van de raad om het beleid van de gemeente op een onafhankelijke manier te onderzoeken. Daarmee draagt zij bij aan een beter bestuur. Uit onderzoek blijkt dat een goede, professionele relatie tussen raad en rekenkamer ervoor zorgt dat de raad zijn taken beter kan uitvoeren. In deze professionele relatie is het van belang dat de betrokkenheid van de raad bij de rekenkamer is geborgd. Dit kan bijvoorbeeld door het inrichten van een klankbordgroep van raadsleden of door als rekenkamer regelmatig overleg te houden met de raad, onder andere door het organiseren van een inloopspreekuur.
Voorwaarde 3: de rekenkamer als onafhankelijk orgaan
De wetgever heeft altijd voor ogen gehad dat de rekenkamercommissie zou opereren als onafhankelijk orgaan. Een uitdaging in het samenspel tussen raad en rekenkamer is het vinden van balans tussen afstand (onafhankelijkheid) en nabijheid (als rekenkamer aansluiten bij wensen en behoeften van de raad). Zoals Martijn Mussche eerder in zijn blog schreef kan deze onafhankelijkheid van de rekenkamer in het geding komen wanneer raadsleden lid zijn van een rekenkamercommissie (of rekenkamerfunctie). Een zuivere scheiding tussen gemeenteraad en rekenkamer is daarom nodig om potentiële conflicten tussen raad en rekenkamer te vermijden, en ervoor te zorgen dat de rekenkamer als onafhankelijk orgaan kan opereren.
Onafhankelijke rekenkamer of amendement? | 25 aug 2021
Onafhankelijke rekenkamers
Het kabinet streeft met de aankomende Wet versterking decentrale rekenkamers naar onafhankelijke rekenkamers in alle Nederlandse gemeenten. Martijn Mussche licht toe waarom dat een goede zaak is.
Raadsbehandeling van een rekenkamerrapport
Laatst gebeurde het weer. Een raadscommissie besprak een rekenkamerrapport. De voorzitter van de raadscommissie liet achtereenvolgens diverse raadsleden aan het woord en er ontspon zich een mooi inhoudelijk debat. Toen een bepaald raadslid aan bod kwam, toonde deze zich even wat ongemakkelijk. Hij gaf aan tevens rekenkamercommissielid te zijn en had om die reden tot dan toe “op zijn handen gezeten” in het debat. Hij wilde als medeverantwoordelijke voor het rekenkameronderzoek eigenlijk op de achtergrond blijven, maar tegelijk ook zijn visie geven en reageren op de inbreng van de andere raadsleden. En zo ging het ook. Hij zette zijn pet als rekenkamercommissielid af en zette zijn pet als raadslid op. Het was een kort moment van ongemak, waarna het debat ‘’gewoon’’ weer verder ging.
Wat er zich in die situatie voordeed, was een kleine frictie tussen twee rollen: die van rekenkamercommissielid en die van raadslid. Het zijn rollen die niet hoeven te conflicteren, zoals in bovengenoemd voorbeeld, maar die wel kunnen conflicteren. Door een zuivere scheiding aan te brengen tussen gemeenteraad en rekenkamer kan dit potentiële conflict worden vermeden. De rekenkamer is dan echt onafhankelijk en kan zich vanuit die onafhankelijke positie onbezwaard kritisch uitlaten over zowel college als raad. Een dergelijke kritische houding is lastig als raadsleden invulling geven aan de rekenkamerfunctie. Het openbaar bestuur is gebaat bij een onafhankelijke en kritische blik. Een blik die niet gekleurd of belemmerd wordt door politieke-bestuurlijke overwegingen. Het is dan ook een goede zaak dat de rekenkamerfunctie verdwijnt en dat elke gemeente een onafhankelijke rekenkamer krijgt.
Van rekenkamerfunctie naar onafhankelijke rekenkamer
Ongeveer twintig jaar geleden zorgde een amendement voor de vreemde constructie van de rekenkamerfunctie. Hierdoor konden raadsleden lid zijn van een rekenkamercommissie. Nu, bijna twintig jaar later, doet het kabinet met de Wet versterking decentrale rekenkamers een nieuwe poging om de rekenkamer als onafhankelijk orgaan in te richten. In eerste instantie had het kabinet voor ogen dat raadsleden als adviseur onderdeel konden uitmaken van een rekenkamer. Naar aanleiding van opmerkingen van de Raad van State schrapte het kabinet deze mogelijkheid uit het uiteindelijke wetsvoorstel. Het kabinet vindt het belangrijk dat de rekenkamer institutioneel wordt versterkt en de onafhankelijkheid vergroot. Dat betekent dat raadsleden geen plek krijgen in de nieuwe rekenkamers.
Gooit een amendement nu weer roet in het eten?
Net als twintig jaar geleden is er echter sprake van een amendement dat roet in het eten dreigt te gooien. Het amendement Van der Molen stelt dat, met uitzondering van de voorzitter, de helft van de rekenkamerleden tevens raadslid mag zijn. Kortom, alles blijft grofweg bij het oude en ook het vage concept van ‘rekenkamerfunctie’ blijft met dit amendement bestaan. Dat komt de onafhankelijke positie en daarmee de statuur van een rekenkamer niet ten goede. Waar een wetsvoorstel veelal diep doordacht is, aangepast op basis van een uitgebreide consultatie, gecheckt door de Raad van State en uitgewerkt in een memorie van toelichting, geldt dat niet voor een amendement. Een amendement dat, zoals de ervaring leert, zo maar kan worden aangenomen, ook al is het echt geen verbetering. Benieuwd hoe dit verder gaat. Als het goed is, weten we na de behandeling in de Tweede Kamer op 27 september 2021 meer.
Slapende rekenkamers: een weg naar activering? | 12 aug 2021
Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ziet een rekenkamer als ‘slapend’ wanneer er (bijna) geen onderzoek wordt gedaan, het budget (zo goed als) nul is, er geen rekenkamerleden zijn benoemd of bij een combinatie van deze factoren. Het percentage gemeenten met een actieve rekenkamer ligt al jaren rond de 90 procent en ook het aantal gemeenten zonder een rekenkamer of met een slapende rekenkamer lijkt vrij stabiel te blijven. Volgens de meest recente cijfers waren er in 2019 32 gemeenten zonder een actieve rekenkamer, en 323 met een actieve rekenkamer. De gemeenten met slapende rekenkamers voldoen formeel aan de wet, maar materieel niet. [1] Bovendien is het niet hebben van een actieve rekenkamer zonde voor de betreffende gemeenten: rekenkamers dragen met hun onderzoek immers bij aan versterking van het openbaar bestuur. In dit blog licht Rubin ten Broeke toe hoe het ervoor staat met slapende rekenkamers, en wat mogelijke oplossingen zouden kunnen zijn.
Hoe ‘ontstaat’ een slapende rekenkamer?
Uit onderzoek komen meerdere redenen naar voren voor slapende rekenkamers. Deze redenen zijn door de jaren heen ongeveer gelijk gebleven:
• De raad hecht geen waarde aan een rekenkamer;
• De gemeente is te klein voor het instellen van een effectieve rekenkamer;
• De samenwerking tussen gemeenten is niet goed bevallen;
• Door herindeling moet de rekenkamer een nieuwe start maken.
Tot slot is een gebrekkig budget van de gemeenteraad voor rekenkamers een verklaring voor slapende rekenkamers. Door een gebrekkig budget kunnen rekenkamers geen (of weinig) onderzoek verrichten. Bij een gebrekkig budget ontstaat ook het gevaar dat de gemeenteraad het werk van de rekenkamer minder relevant vindt omdat de rekenkamer maar weinig onderzoek doet. Daarom kan de raad besluiten om nog minder onderzoeksbudget aan de desbetreffende rekenkamer beschikbaar te stellen.
Wet versterking decentrale rekenkamers
Op dit moment ligt er een wetsvoorstel in de Tweede Kamer om de rekenkamerfunctie af te schaffen en de (onderzoeks)bevoegdheden van lokale rekenkamers uit te breiden. Een van de redenen waarom de regering het wetsvoorstel heeft ingediend, is omdat het een impuls zou kunnen geven om slapende rekenkamers te activeren. Zo geven sommige gemeenten in een rapport van de Werkgroep Lokale rekenkamers aan dat zij, met het wetsvoorstel in het vooruitzicht, bezig zijn met een traject om hun rekenkamer te activeren. Andere gemeenten met een slapende rekenkamer geven aan het wetsvoorstel af te wachten alvorens zij beginnen met activering.
Er waren ook kritische geluiden op het wetsvoorstel. Zo is de VNG van mening dat het wetsvoorstel een ‘paardenmiddel’ is en steunt deze daarom niet. De VNG meent dat de wetswijziging zich richt op de ‘uitzonderingen’ (de slapende rekenkamers) maar dat ook de goed functionerende rekenkamers in negatieve zin worden geraakt. Zo moeten ook actieve rekenkamers (mede) bestaande uit raadsleden (rekenkamerfuncties) aanpassingen maken in hun samenstelling. Raadsleden mogen, als het wetsvoorstel door de Tweede Kamer komt, alleen nog als adviseurs deelnemen aan rekenkamers en niet meer als lid. Het verbeteren van de cultuur en kwaliteit van (inactieve) rekenkamers is volgens de VNG niet op te lossen met een structuurwijziging zoals de wetswijziging.
Andere wegen naar activering
De Werkgroep Lokale rekenkamers is door het ministerie van Binnenlandse Zaken in het leven geroepen om rekenkamers te versterken. In een rapport uit 2019 geeft de werkgroep een aantal zinvolle aanbevelingen aan het ministerie van Binnenlandse Zaken om rekenkamers (verder) te versterken. Een aantal van deze aanbevelingen richt zich specifiek op het activeren van slapende rekenkamers:
1. Rol burgemeesters. De werkgroep beveelt aan om ‘de druk bij notoir slapende rekenkamers te vergroten om wakker te worden via de burgemeesters’. De burgemeesters zouden volgens de werkgroep (samen met de griffier) een belangrijke verantwoordelijkheid moeten krijgen om het onderwerp activering van slapende rekenkamers te agenderen.
2. Ondersteuning lokale rekenkamers van (zeer) kleine gemeenten. De randvoorwaarden om rekenkamers goed te laten functioneren in deze gemeenten zijn volgens de werkgroep vaak niet optimaal. De rekenkamers in deze gemeenten zijn daarom op zoek naar een vorm en werkwijze die goed past bij de lokale context waarin de rekenkamer opereert. Volgens de werkgroep zou een gezamenlijke rekenkamer voor deze gemeenten een oplossing kunnen zijn.
3. Tijdelijke ondersteuning door ervaren rekenkameronderzoekers. Deze onderzoekers kunnen gemeenten helpen die in een traject zitten van het activeren van hun rekenkamer. De onderzoekers kunnen onder meer helpen om eenmalig een onderzoek te doen, bij wijze van ‘voorbeeld en inspiratie’.
Op 28 september 2021 staat een plenair debat in de Tweede Kamer gepland over de Wet versterking decentrale rekenkamers. Als de wet wordt aangenomen, moet deze nog door de Eerste Kamer worden behandeld. Of de wet zal leiden tot minder slapende rekenkamers zullen we dus nog moeten afwachten. In de tussentijd kunnen gemeenten, gemeenteraden en burgemeesters al wel aan de slag met bovengenoemde aanbevelingen om hun slapende rekenkamers wakker te maken.
[1] Slapende rekenkamers voldoen formeel aan de wet omdat zij door de raad zijn ingesteld. Materieel voldoen deze rekenkamers niet aan de wet omdat er geen (of minimaal) budget is voor onderzoek.
Rekenkamer verplicht voor waterschappen | 8 juli 2021
Waterschappen worden verplicht om een rekenkamer in te stellen. De ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Infrastructuur en Waterstaat en Financiën hebben hierover 17 juni 2021 een voorstel ingediend bij de Tweede Kamer.
Er zijn 21 waterschappen in Nederland. Bij 15 van deze waterschappen is er reeds een rekenkamer(functie) en vindt er ook rekenkameronderzoek plaats, maar dat is – anders dan bij gemeenten en provincies – nog niet wettelijk geborgd. In drie andere waterschappen zijn commissies actief die een meer beperkte taak hebben dan een rekenkamer. In de overige drie waterschappen vindt geen rekenkameronderzoek plaats. Alle waterschappen geven elk jaar in totaal ongeveer drie miljard euro uit. Of dat geld doeltreffend en doelmatig wordt besteed, wordt nu dus nog niet in alle waterschappen onderzocht.
Wat verandert er precies als het voorstel door de Tweede Kamer is?
Alle waterschappen dienen een onafhankelijke rekenkamer in te stellen. Dit kan zelfstandig of in samenwerking met andere waterschappen. Ook krijgen de rekenkamers van waterschappen dezelfde onderzoeksbevoegdheden als de rekenkamers van gemeenten en provincies.
Daarnaast moeten de dagelijkse besturen van gemeenten, provincies en waterschappen – als het voorstel door de Tweede Kamer is – zelf verantwoording afleggen in de jaarrekening over de rechtmatigheid van het gevoerde bestuur. Nu velt een accountant daar nog een oordeel over.
Kritisch geluid
Er zijn ook kritische geluiden op het wetsvoorstel. De Unie van Waterschappen (UvW) schrijft in haar reactie op het wetsvoorstel dat zij de verplichting om een rekenkamer in te stellen bij alle waterschappen te ver vindt gaan. Volgens de UvW gaan (besturen van) waterschappen al op verantwoorde wijze om met de invulling van de rekenkamer(functie); 18 van de 21 waterschappen hebben zonder een wettelijke verplichting een rekenkamer(functie) of een bestuurlijk orgaan met een vergelijkbare rol. De besturen van de overige drie waterschappen zouden zich volgens de UvW voldoende goed bediend vinden door andere organen om zich een beeld te vormen van de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van de beleidsuitvoering.
Het verplichtende karakter van het wetsvoorstel zou er volgens de UvW bovendien voor kunnen zorgen dat er rekenkamers komen die niet aansluiten op de lokale behoefte. Waarom dat het geval zou zijn, geeft de UvW in haar reactie op het wetsvoorstel echter niet aan.
Wettelijke verplichting: noodzakelijk?
Het samenwerkingsverband van rekenkamercommissies bij waterschappen De Waterkring is positief over de verplichte rekenkamer. Waterschappen krijgen door klimaat- en energieopgaven een steeds breder takenpakket. Daarmee wordt ook de functionele bestuurstaak van de algemeen besturen (het hoogste orgaan van een waterschap dat het beleid bepaalt) bij waterschappen steeds verder opgerekt. Waterschappen gaan volgens De Waterkring als regionale waterautoriteit steeds meer taken uitvoeren die vergelijkbaar zijn met provincies en gemeenten.
Het verplicht invoeren van een rekenkamer(functie) kan algemeen besturen helpen bij het uitvoeren van hun (steeds breder wordende) taak. Een rekenkamer(functie) kan zonder vooringenomenheid een oordeel vellen over het beleid van waterschappen en de uitvoering hiervan. Dit oordeel helpt volgens de Waterkring de algemeen besturen van waterschappen in de uitvoering van beleid. Tot slot zorgt het inrichten van een onafhankelijk orgaan zoals een rekenkamer(functie) ervoor dat er beter zicht komt op de besteding van waterschapsbelasting en de doelmatigheid en doeltreffendheid hiervan.