Berichten getagd ‘Aanbesteding’
Cultuuronderzoek: doorwerking vanuit ‘risicofactoren’ | 23 januari 2025
Unravelling Onderzoek & Advies voert al enkele jaren cultuuronderzoeken uit. Dit is deel van ons aanbod bij onderzoek naar grensoverschrijdend gedrag (GOG) en integriteit. Wanneer we integriteitskwesties en GOG onderzoeken, zien we vrijwel altijd dat dergelijk gedrag zich niet in een vacuüm afspeelt. Er is vaak meer aan de hand dan alleen die ‘ene’ kwestie of dat ‘ene’ voorval. Als we dat zien is het onbevredigend om uitsluitend een oordeel te geven over de vraag of het voorval (bewezen) had plaatsgevonden, want alleen een dergelijk ‘oordeel’ biedt een opdrachtgever weinig houvast voor de toekomst. En hoewel Unravelling zich altijd vrij voelt om met de opdrachtgever te bespreken wat wij aan achterliggende factoren zien, wilden we de problematiek in een bredere context kunnen vatten. Zeker toen we steeds vaker de vraag kregen om cultuuronderzoek te doen.
Cultuuronderzoek
Dit werpt de vraag op wat cultuuronderzoek eigenlijk inhoudt. In de meeste onderzoeken in het spectrum van integriteit en GOG, is één persoon of enkele personen het onderwerp van onderzoek. Zij weten zich beschuldigd van onbehoorlijk gedrag en dit moet onderzocht worden. Dit was bijvoorbeeld het geval bij een onderzoek bij een vrij recent gevormd team op een ministerie, waar signalen van discriminatie waren.
Bij cultuuronderzoek gaat het juist om de cultuur van een team, afdeling of organisatie: het geheel van gewoonten, (ongeschreven) afspraken, normen en waarden die het gedrag op die werkplek vormgeven.
In het onderzoek bij het ministerie hebben we afgesproken dat we niet alleen zouden onderzoeken of het signaal van discriminatie op waarheid berustte, maar ook de werkcultuur zelf. Zo ontdekten we drie belangrijke achterliggende factoren. Ten eerste was er een structuurprobleem in de organisatie met o.a. onduidelijke functieomschrijvingen en veel wisselingen in het management, ten tweede een gebrek aan leiderschap waarbij het leiderschap afstandelijk en informeel opereerde en tenslotte ontbrak het de betrokken medewerkers zelf aan een gevoel van verantwoordelijkheid om collegiaal gedrag te vertonen.
Factoren zoals het structuurprobleem in de organisatie, het gebrek aan leiderschap en het gebrek aan eigen verantwoordelijkheid bij de betrokken medewerkers, zijn door experts aangewezen als risicofactoren voor grensoverschrijdend gedrag. Wanneer een werkomgeving veel van deze risicofactoren laat zien, bestaat er een grotere kans dat er grensoverschrijdend gedrag gaat plaatsvinden. Deze manier van denken maakt inzichtelijk dat grensoverschrijdend gedrag niet exclusief veroorzaakt wordt door één of enkele ‘daders’ die één of meerdere ‘slachtoffers’ hebben. Zij opereren allen in een omgeving die grensoverschrijdend gedrag vroegtijdig kan afstraffen óf onbedoeld kan aanmoedigen. Unravelling brengt deze omgeving in beeld via de BRES Cultuurscan.
BRES Cultuurscan
Unravelling heeft de BRES Cultuurscan ontwikkeld. Dit is een krachtig instrument om de sterktes en kwetsbaarheden binnen de organisatiecultuur bloot te leggen. Het is een op maat gemaakt onderzoeksproces dat organisaties helpt om barrières te doorbreken en een veerkrachtige, samenhangende werkcultuur te creëren. De BRES Cultuurscan heeft daarbij een signalerende en preventieve werking. Het helpt bij het herkennen en verbeteren van de structurele, relationele en gedragsmatige aspecten die grensoverschrijdend gedrag en andere integriteitsschendingen kunnen bevorderen. Door te focussen op veiligheid, vertrouwen en een gezonde leiderschapsstijl kan een organisatie haar werkcultuur verbeteren en een omgeving creëren waarin grensoverschrijdend gedrag minder kans krijgt om te ontstaan of te escaleren.
En hoe liep het nou af met het team bij het ministerie? De organisatie kreeg na dit onderzoek zoals altijd aanbevelingen op basis van het feitelijke gedrag dat we konden waarnemen. Daarnaast hebben we echter veel aanbevelingen gedaan die niet zozeer op het team betrekking hadden, maar op de bovenliggende organisatiestructuur. Want uiteindelijk bleek het, naast een ‘cultuurprobleem’, minstens zoveel een ‘structuurprobleem’ te zijn. Wanneer de structuur niet grondig herzien wordt op deze plek, voorzien we soortgelijke kwesties bij andere teams en afdelingen. Ons onderzoek in dit enkele team was dus de aanzet tot aanbevelingen die de hele organisatie vooruit zullen helpen. Daar is het ons om te doen.
Deze blog is geschreven door Miriam Dorigo. Wil je meer weten? Neem dan contact op met haar of met Martijn Mussche.
Aanbesteding zwembadexploitatie en inkoopbeleid Heerlen | 23 juni 2022
Binnen de gemeenteraad van Heerlen leefde de vraag om onderzoek te doen naar het aanbestedingsproces rondom de zwembadexploitatie in Heerlen. De Rekenkamer Heerlen heeft vanuit deze achtergrond besloten onderzoek te doen naar de genoemde casus. Daarnaast was het tijd om ook het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Heerlen onder de loep te nemen. Unravelling heeft uitvoering gegeven aan het onderzoek. De rekenkamer beoogde met het onderzoek concrete handvatten te bieden aan de gemeenteraad over de wenselijkheid van (bij)sturing van het inkoop- en aanbestedingsbeleid en om aanbestedingen in de toekomst te kunnen verbeteren.
De centrale onderzoeksvragen waren als volgt:
1. In hoeverre is het proces van kaderstelling, (bestuurlijke en ambtelijke) aansturing, beheersing, toezicht en verantwoording bij de aanbesteding van het risicodragend beheren, exploiteren en onderhouden van twee zwembaden te Heerlen doeltreffend, zorgvuldig en rechtmatig verlopen?
2. In hoeverre zorgt het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Heerlen voor borging van doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid?
Belangrijkste bevindingen en conclusies
Het rekenkameronderzoek bestond uit twee delen: de aanbesteding van de zwembadexploitatie en het inkoopbeleid in algemene zin. Onderstaand bespreken we per onderdeel de belangrijkste bevindingen en conclusies.
Casus: aanbesteding zwembadexploitatie
De aanbesteding van de zwembadexploitatie is doeltreffend en rechtmatig verlopen. Desondanks zijn er voor de gemeente Heerlen lessen te trekken uit het gehele proces. We concluderen dat het college pas op een relatief laat moment een formeel besluit nam over de aanbesteding. Mogelijk ontstond er daardoor ruimte voor (onterechte) verwachtingen bij de toenmalige exploitant van het zwembad Otterveurdt.
Daarnaast waren er gedurende de aanbesteding een aantal complicerende factoren die voor problemen (zoals vertraging) zorgden. Zo verliep de communicatie tussen de exploitant en de gemeente stroef, wilde de toenmalige exploitant geen informatie aanleveren en bestond er een onzekere situatie met de nodige risico’s over een nog te bouwen zwembad in Heerlen. Verder concludeerden we dat de gemeente minder oog had voor de (mogelijke) persoonlijke gevolgen voor de toenmalige exploitant, personeelsleden, verenigingen en (andere) huurders. Ten slotte heeft het college de gemeenteraad tijdig en volledig geïnformeerd voorafgaand, tijdens en na afloop van de aanbesteding.
Het Heerlense inkoopbeleid
Het Heerlense inkoop- en aanbestedingsbeleid is gedateerd, summier en geeft weinig richting. Het beleid biedt daarom onvoldoende grondslag voor een doeltreffende inkoop. Daarnaast is de inkooporganisatie nog in ontwikkeling en kwetsbaar, waardoor de borging van doelmatigheid en rechtmatigheid niet optimaal is. Zo ontbreken bijvoorbeeld volledige procedures en werkwijzen en/of zijn deze nog in ontwikkeling. Dit maakt de gemeente kwetsbaar voor wat betreft de borging van rechtmatigheid van inkoop en aanbesteding.
De raad staat voornamelijk op afstand mede doordat het college en de raad inkoop en aanbesteding tot nu toe vooral als een uitvoeringskwestie beschouwen. Daardoor is het voor de raad lastig om kaders te stellen en het college te controleren.
Aanbevelingen
Op basis van bovenstaande bevindingen is de Rekenkamer Heerlen tot de volgende aanbevelingen gekomen:
1: Benader grote, complexe aanbestedingen als groot project (aan het college);
2: Pak vergelijkbare aanbestedingstrajecten in het vervolg op met meer oog voor de menselijke en sociale kant (aan het college);
3: Verken de wensen en eisen van de raad en stel nieuw inkoopbeleid vast (aan het college);
4: Zorg voor een doorontwikkeling van de Heerlense inkooporganisatie, de interne werkwijzen en procedures, en verbetering van de borging van rechtmatigheid (aan het college);
5: Stel vast welke aanbevelingen u wilt overnemen en verzoek het college om een plan van aanpak hiervoor te maken (aan de raad).
Doorwerking
Op maandag 20 juni 2022 is het onderzoeksrapport in de commissie Maatschappij en Financiën van Heerlen besproken. Tijdens de commissie heeft de Rekenkamer Heerlen toelichting gegeven op het rapport, en konden commissieleden vragen stellen over het rapport. Uit de bespreking van het rapport in de commissie komt het beeld naar voren dat de gemeenteraad meer inspraak wil en aan de slag wil met het thema inkoop en aanbesteding. Op woensdag 22 juni heeft de gemeenteraad tijdens de raadsvergadering besloten de conclusies en aanbevelingen uit het rapport over te nemen.
Opdrachtgever: Rekenkamer Heerlen
Onderzoekers: Martijn Mussche en Shauni Drost
Oplevering rapport: 12 april 2022
Markt en Kerkplein Hattem | 7 sept 2020
De gemeente Hattem had in 2014 de ambitie om een samenhangende stadsruimte te creëren door het samenvoegen en herinrichten van verschillende ruimtes. Als gevolg daarvan zijn in de jaren daarna het Markt- en Kerkplein heringericht. De rekenkamercommissie van Hattem besloot in 2019 onderzoek te doen naar de bestuurlijke en ambtelijke besluitvorming rondom deze herinrichting. De hoofdvraag was als volgt geformuleerd: In hoeverre is het proces van kaderstelling, (bestuurlijke en ambtelijke) aansturing, beheersing, toezicht en verantwoording bij het project herinrichting Markt en Kerkplein doelmatig en doeltreffend geweest en hoe is dit geborgd in de aanpak van grote projecten in Hattem?
Bevindingen
Op hoofdlijnen is het proces van planvorming tot realisatie van het Kerkplein goed verlopen en toont het onderzoek geen grote fouten of onrechtmatigheden aan. De gemeente had veel aandacht voor een interactieve aanpak om samen met de Hattemse bevolking het nieuwe stadsbeeld vorm te geven. Positieve bevindingen waren dat de gemeente bij het tweede project de lessen uit het voorgaande traject heeft geïmplementeerd. Daarnaast wijzigde de raad binnen zijn bevoegdheid de eerste kaderstelling en verschoof daarmee de focus van esthetiek naar comfort en duurzaamheid. Natuurlijk zijn er ook enkele verbeterpunten geconstateerd. Ten eerste kent de gemeente Hattem geen formele definiëring voor (grote) projecten, al werd het project Markt en Kerkplein intern wel degelijk beschouwd als een groot project. Een formele definitie voor grote projecten – bijvoorbeeld op basis van tijd, geld & kwaliteit – kan houvast bieden in de besluitvorming en helpt in de voorfase van het project bij (het nadenken over) de afbakening en risicobeheersing. Daarnaast had de gemeente onvoldoende aandacht voor de risico’s omtrent de gewenste kwaliteit van het eindproduct. Ook heeft de gemeente onvoldoende afgewogen in hoeverre de verschillende ambities onderling verenigbaar waren. Ten slotte was er geen duidelijke proceseigenaar en integraal eindverantwoordelijke tijdens het proces.
Doorwerking
Het college heeft in een bestuurlijke reactie laten weten de conclusies gedeeltelijk te onderschrijven en de aanbevelingen deels ter harte te nemen.
Op 7 september 2020 is het rapport toegelicht en besproken in de commissie Algemene en Ruimtelijke Zaken. In deze raadscommissie is besloten het rekenkamerrapport voor kennisgeving aan te nemen. Het is daarna niet geagendeerd voor behandeling in de raadsvergadering.
Opdrachtgever: Rekenkamercommissie Hattem
Onderzoekers: Martijn Mussche en Douwe Hoitinga
Oplevering rapport: juni 2020
Inkoopbeleid Borger-Odoorn | 7 feb 2019
Het onderwerp inkoop- en aanbestedingsbeleid stond al jaren op de longlist van de rekenkamercommissie. Het onderwerp is politiek van belang en is door meerdere fracties genoemd tijdens de jaarlijkse gesprekken met de fracties in september 2017. Bovendien leeft het onderwerp onder de burgers van Borger-Odoorn .
De hoofdvraag van het rekenkameronderzoek luidde als volgt:
“Wat is het inkoop- en aanbestedingsbeleid in Borger-Odoorn en wordt dit beleid rechtmatig, doelmatig en doeltreffend uitgevoerd?”
Conclusies
Het onderzoek leidde tot de volgende conclusies (samengevat) :
Conclusie met betrekking tot het inkoopbeleid
Met een verdere operationalisering van de SROI- en duurzaamheidsdoelen zou de gemeente nog concreter kunnen sturen op doelrealisatie. Een specifiek aandachtspunt vormt de ophoging van de richtbedragen voor enkelvoudige onderhandse aanbesteding. Dit betekent dat de gemeente op dit moment tot relatief hoge bedragen een offerte bij één partij kan vragen (in plaats van meerdere offertes aan te vragen). Dit vergroot het risico dat de gemeente niet de meest gunstige prijs krijgt (ondoelmatige inkoop).
Conclusie met betrekking tot de uitvoering
De inkoopcoördinator is breed bekend in de organisatie en de functie raakt steeds beter ingebed in de werkwijze. Een aandachtspunt is dat de inkoopcoördinator afhankelijk is in haar functioneren van de informatie die vakafdelingen haar aanreiken. De inkoopadministratie vindt decentraal op de vakafdelingen plaats en is niet zodanig ingericht dat er een centraal en compleet overzicht van de inkooptrajecten opgesteld kan worden. Het centrale contractbeheersysteem is nog in ontwikkeling.
Conclusie met betrekking tot controle en rechtmatigheid
Het is een goede zaak dat de gemeente structureel controles op de rechtmatigheid laat uitvoeren. Deze zogeheten verbijzonderde interne controles (uitgevoerd door Emmen) vormen een belangrijk onderdeel van de borging van rechtmatigheid binnen Borger-Odoorn. De rechtmatigheidscontroles laten zien dat er afwijkingen van het inkoop- aanbestedingsbeleid zijn, die intern binnen Borger-Odoorn niet gesignaleerd waren. De interne controle is niet geborgd en de opvolging van aanbevelingen uit audits wordt niet structureel gemonitord.
Bijzonderheden
In dit rekenkameronderzoek is specifiek gekeken naar inkooptrajecten waarbij de gemeente afwijkt van het inkoopbeleid. Afwijken van het inkoop- en aanbestedingsbeleid kan nodig zijn, wanneer zich een bijzondere situatie voordoet waarin het beleid niet voorziet. Afwijken is ook toegestaan, mits het college daar een deugdelijk gemotiveerd besluit over neemt en voor zover één en ander op basis van de geldende wet- en regelgeving mogelijk is. Een collegebesluit is dus van belang voor de borging. Het komt echter ook voor dat de gemeente afwijkt zonder dat er een collegebesluit aan ten grondslag ligt (bijvoorbeeld bij de inkoop van wegenzout in 2017). Dit is vanuit het oogpunt van rechtmatigheid niet wenselijk.
Een ander element in de borging is het standaard raadplegen van de inkoopfunctie bij het opstellen van een collegevoorstel voor afwijking van het inkoopbeleid. Dit is een vereiste vanuit het inkoopbeleid en de gemeente voldoet daaraan. Deze raadpleging is een goede zaak aangezien het zorgt voor een interne check. Het collegevoorstel vermeldt echter niet standaard hoe het advies van de inkoopfunctie luidt. Dit is een verbeterpunt.
Bij de bestudeerde afwijkingsbesluiten in Borger-Odoorn gaat het om bijzondere gevallen. Met andere woorden: het is veelal goed verklaarbaar waarom het college het wenselijk acht om af te wijken van het eigen inkoopbeleid.
Doorwerking
In de oriënterende raadsvergadering van 7 februari 2019 deed het college de toezegging dat de raad een overzicht per jaar ontvangt waarin de afwijkingen van het inkoopbeleid benoemd zijn waartoe het college heeft besloten [naschrift: uit de bestuursrapportage blijkt dat dit inmiddels ook is gebeurd]. Het college nam de conclusies en aanbevelingen over en de raad besloot het rapport als hamerstuk te agenderen voor de besluitvormende raadsvergadering.
Opdrachtgever: Rekenkamercommissie Borger-Odoorn
Onderzoekers: Martijn Mussche, Laura Meijer en Douwe Hoitinga
Oplevering rapport: februari 2019
Doorwerkingsonderzoek inkoopbeleid waterschap AGV | 30 nov 2018
In 2014 deed de rekenkamercommissie Amstel, Gooi en Vecht (AGV) onderzoek naar de inkoop, inhuur en aanbesteding voor het waterschap. Vier jaar later vroeg de rekenkamercommissie zich af wat er met deze aanbevelingen gedaan is en in hoeverre deze zijn opgevolgd.
De hoofdvraag van het doorwerkingsonderzoek luidde als volgt:
“In hoeverre heeft het waterschap invulling gegeven aan de aanbevelingen in het in 2014 door de rekenkamercommissie AGV uitgebrachte onderzoeksrapport naar inkoop, inhuur en aanbesteding?”
Een belangrijke constatering uit het rapport in 2014 betrof het inkoopbeleid. Het AGV-bestuur voerde geen zelfstandig inkoopbeleid, maar maakte gebruik van inkoopbeleid van de uitvoeringsorganisatie stichting Waternet. Hierop volgde in 2014 de aanbeveling om als AGV-bestuur zelfstandig een inkoopbeleid vast te stellen. Uit de bestuurlijke reactie van het dagelijks bestuur (DB) bleek dat zij niet positief reageerde op deze aanbeveling. Ze gaven aan inkoop te beschouwen als bedrijfsvoeringsaangelegenheid. Dit betekende dat het DB zowel de vaststelling van het inkoopbeleid door het stichtingsbestuur als de reguliere verantwoording over het uitgevoerde inkoopbeleid via het stichtingsbestuur afdoende vond. Wel onderschreef het DB het belang om externe (ingehuurde) kennis voor de organisatie te behouden en te waarborgen dat deze kennis niet zou wegvloeien. Na de behandeling van het rekenkamerrapport in de commissie van advies en bijstand op 29 oktober 2014 vond geen besluitvorming plaats over de voorliggende aanbevelingen. De behandeling werd afgesloten met de constatering: “de commissie het onderwerp voldoende heeft besproken.”
Conclusies
De rekenkamercommissie constateert nu dat de aanbeveling om als AGV-bestuur zelfstandig inkoop- en aanbestedingsbeleid te voeren niet is opgevolgd en geen doorwerking heeft gehad in de werkwijze van AGV. Een tweede constatering betreft de ontwikkeling in de omgang met externe inhuur en de borging van deze kennis in de organisatie. Zo is de registratie van externe inhuur op orde gebracht en is op afdelingsniveau afgesproken dat de kennis die externen meenemen in de organisatie moet achterblijven. Hiervoor wordt bijvoorbeeld in koppels van interne en externe medewerkers gewerkt en worden interne processen zoals digitalisering niet volledig uitbesteed.
Tot slot constateert de rekenkamercommissie een beperkte betrokkenheid van het algemeen bestuur (AB) bij het inkoopbeleid. Het is de rekenkamercommissie niet bekend of het AB meer betrokkenheid wenst bij de vaststelling van het nieuwe inkoopbeleid. Ook de kaderstelling voor inkoop en aanbesteding beperkt zich tot op heden tot casusniveau. Daarbij gaat het veelal om grote projecten, zoals de aanbesteding voor een rioolwaterzuivering. Hierbij is ook de controle door het AB op de uitvoering van het inkoop en aanbestedingsbeleid beperkt. In aansluiting op de kaderstelling op casusniveau vindt ook de evaluatie op casusniveau plaats. Het AB vraagt niet om een jaarlijkse verantwoording op de totale uitvoering van het inkoop en aanbestedingsbeleid.
Bijzonderheden
Het doorwerkingsonderzoek werd in begin 2018 uitgevoerd. Tijdens de behandeling van het rapport in de vergadering van de commissie voor advies en bijstand op 15 november 2018 benadrukte de rekenkamercommissie het belang om als AB een besluit te nemen over het rapport. Diezelfde vergadering stond de vaststelling van het nieuwe inkoopbeleid op de agenda, waarmee alsnog gehoor wordt gegeven aan de herhaalde aanbeveling van de rekenkamercommissie.
Opdrachtgever: Rekenkamercommissie waterschap Amstel, Gooi & Vecht
Onderzoekers: Martijn Mussche en Laura Meijer
Oplevering rapport: augustus 2018
Rekenkameronderzoek kunstijsbaan-zwembad Hoogeveen | 31 okt 2018
In maart 2017 stelde de gemeente zich garant voor de bouw van een kunstijsbaan in Hoogeveen. Najaar 2017 werd de realisatie van een nieuw zwembad aan het plan toegevoegd. Vlak voor het raadsbesluit over dit project van bijna € 32 mln. vroeg de raad de rekenkamercommissie het besluitvormingsproces en de uitgangspunten te onderzoeken.
Lees meerRekenkameronderzoek Besluitvorming in Blaricum | 19 mrt 2018
De rekenkamer BEL is gestart met een drieluik over besluitvorming in de gemeenten Blaricum, Eemnes en Laren. In Blaricum koos de rekenkamer de besluitvorming rond de kunstgrasvelden van BVV’31. Een politiek gevoelig onderwerp, bleek al snel.
Lees meerRekenkameronderzoek zwembad Kampen | 8 jul 2016
Rekenkameronderzoek gunning sportcafé Activum | 17 sept 2015
De rekenkamercommissie van Hoogeveen onderzocht de werving en selectie van de exploitant van het sportcafé in het nieuw te bouwen sportcentrum Activum.
Lees meerPS-commissies hebben duurzaam inkopen besproken | 12 mei 2012
Vandaag hebben de Provinciale Staten-commissies van Noord-Holland en Utrecht de onderzoeksrapporten Duurzaam inkopen van de Randstedelijke Rekenkamer uitgebreid besproken.
Lees meer